3 глава биологические ресурсы и правовое регулирование их охраны 6



страница7/10
Дата25.04.2016
Размер0.78 Mb.
ТипДиплом
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

2.4. Пути совершенствования правовых актов в сфере охраны
биологических ресурсов

Совершенствование правовых актов в сфере охраны биологических ресурсов должно рассматриваться в контексте совершенствования правовых актов в сфере охраны окружающей среды, относящихся к экологическому праву.

Основная цель законодательства России в области охраны биологических ресурсов - создание эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны биологических ресурсов, адекватно отражающей соотношение экологических и экономических интересов общества, экологические приоритеты нашего государства. При этом совершенствование законодательства в области охраны биологических ресурсов должно быть увязано с проводимыми в стране экономическими, социальными и иными реформами.

Законодательные акты, образующие целостную систему законодательства в области охраны биологических ресурсов, не только должны быть привязаны к решению текущих, часто взаимоисключающих друг друга задач в области охраны биологических ресурсов, но и призваны способствовать достижению долгосрочных целей, основанных на соблюдении приоритетов государства в области охраны биологических ресурсов. При этом архитектура законодательства в области охраны биологических ресурсов, с одной стороны, не может не следовать постулатам развития современного российского общества, а с другой стороны, обязательно должна учитывать закономерности развития естественных экологических систем.

Исходя из вышеобозначенной цели правового регулирования в области охраны биологических ресурсов, можно сформулировать следующие основополагающие задачи, стоящие перед законодательством в области охраны биологических ресурсов на современном этапе его развития.

Одна из главных задач - создание оптимальных правовых условий для реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и выполнения обязанности каждого сохранять природную среду, бережно относиться к биологическим ресурсам. Несмотря на то, что указанная задача уже не одно десятилетие является первостепенной, приблизиться к ее решению до настоящего времени так и не удалось, что свидетельствует об отсутствии в арсенале действующего законодательства в области охраны биологических ресурсов оптимальных правовых предписаний, создающих условия для эффективного использования прав в области охраны биологических ресурсов и исполнения обязанностей в этой сфере.

Не менее важной задачей, стоящей перед законодательством в области охраны биологических ресурсов, является правовое обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Решение указанной задачи также до сих пор не найдено, о чем красноречиво свидетельствует стремительное ухудшение качества окружающей среды: деградация естественных экологических систем, изменение и (или) уничтожение генетического фонда растений, животных и других организмов, истощение природных ресурсов и иные негативные, часто необратимые процессы.

К числу иных концептуально значимых задач правового регулирования в области охраны биологических ресурсов следует отнести создание правовых условий для организации и развития системы экологического образования и воспитания, а также правовой основы для формирования экологической культуры; определение правовой основы государственной политики в области охраны биологических ресурсов, обеспечивающей сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны биологических ресурсов.

Опираясь на такой подход к пониманию цели и задач современного законодательства в области охраны биологических ресурсов, проведем анализ ключевых проблем и тенденций в развитии данной отрасли законодательства, на основании результатов которого сформулируем концептуальные направления совершенствования правового регулирования отношений в области охраны биологических ресурсов.

Центральным звеном в системе права в области охраны биологических ресурсов являются нормы, закрепляющие право на благоприятную окружающую среду. Данное неотъемлемое право каждого человека нуждается в эффективной защите со стороны государства, которое обязано создавать условия для его реализации. Несмотря на установленное Конституцией РФ право судебной защиты нарушенных прав, в том числе права на благоприятную окружающую среду1, граждане редко защищают свои права.

Такая ситуация сложилась не из-за того, что экологические права человека в России не нарушаются, а, скорее, потому, что это те права, которые их обладатели так и не научились отстаивать. Отчасти это обусловлено объективными факторами, поскольку экологические права человека - относительно молодое поколение прав человека, которое получило закрепление в международных и национальных документах лишь во второй половине прошлого столетия. Кроме того, слабая защищенность третьего поколения прав человека, к которому и относится право на благоприятную окружающую среду, в состав которой входят биологические ресурсы, обусловлена общими отрицательными тенденциями в сфере реализации прав человека во всем мире. Существенные изменения международной обстановки, а также кризисные явления в финансово-экономической системе мировой экономики - факторы, снижающие эффективность защиты прав человека.

Немаловажным фактором, влияющим на механизм реализации экологических прав человека, является правовая культура общества, человека. В России "практика реализации и защиты экологических прав населением, общественными объединениями, отдельными гражданами формируется с большим трудом. Усвоение правовых ценностей происходит на уровне правовой психологии, однако в осознании гражданами своих экологических прав преобладают искаженные правовые стереотипы, которые и мотивируют юридически значимое поведение - преобладающе пассивное по отношению к своим правам, а часто и неправомерное"1.

Невысокая эффективность реализации прав человека в области биологических ресурсов обусловлена также несовершенством отдельных правовых предписаний соответствующего законодательства. Так, в действующем экологическом законодательстве Российской Федерации отсутствуют четкие критерии определения "благоприятности" окружающей среды, равно как и окружающих нас биологических ресурсов, составляющих ее существенную часть, что приводит к неоднозначному пониманию содержания субъективных экологических прав, к трудностям в правоприменительной практике в процессе защиты указанной группы прав человека.

Все вышесказанное актуализирует необходимость совершенствования экологического законодательства в общем и законодательства в сфере охраны биологических ресурсов в частности как в части создания правовых условий для повышения активности граждан в сфере защиты экологических прав, так и в части определения однозначных характеристик основополагающего для понимания сущности экологических прав термина "благоприятная окружающая среда".

Поступательное развитие законодательства России в сфере охраны биологических ресурсов на современном этапе невозможно без осуществления перехода на новую систему экологического нормирования, что должно стать инновационным направлением государственной экологической политики.

Нормирование в области охраны биологических ресурсов - один из способов государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на них. Задачи нормирования заключаются в обеспечении условий для сохранения благоприятной окружающей среды, рационального пользования биологическими ресурсами, воспроизводства биологических ресурсов, защиты прав человека в области биологических ресурсов.

Основные требования к нормированию в области охраны окружающей среды устанавливает гл. V Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Кроме того, правовое регулирование вопросов экологического нормирования осуществляется Федеральными законами от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и др. К тому же на данный момент сформирован массив подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в области экологического нормирования. Однако, несмотря на обширный перечень действующих в стране нормативных правовых актов, сложившаяся система природоохранного нормирования не решает главную задачу, а именно не способствует снижению негативного воздействия на биологические ресурсы со стороны субъектов хозяйственной и иной деятельности.

Установившаяся в Российской Федерации система экологического нормирования базируется на методической и эколого-экономической основе, сформированной в 1980-х гг., которая остается практически неизменной до настоящего времени. Кроме того, система экологического нормирования не подкреплена эффективными экономическими методами стимулирования субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях снижения негативного воздействия такой деятельности на биологические ресурсы.

Практика реализации норм экологического права, регламентирующих вопросы экологического нормирования, свидетельствует о наличии пробелов и устаревших правовых предписаний, не позволяющих обеспечить прозрачность процедуры экологического нормирования, снижение затрат природопользователей на получение индивидуальных разрешений на негативное воздействие на биологические ресурсы, использование новых малоотходных и безотходных технологий.

Решению указанных задач будет способствовать переход на систему нормирования воздействия на окружающую среду, в том числе и на биологические ресурсы, на основе апробированных и позитивно зарекомендовавших себя в странах Европейского союза технологий.

Реализация данного механизма возможна путем установления перечня наилучших существующих (доступных) технологий для каждой отрасли экономики и разработки на их основе технологических нормативов воздействия на окружающую среду. Однако следует отметить, что для внедрения системы нормирования на основании таких технологий потребуется установление длительного переходного этапа, на протяжении которого должна применяться смешанная система экологического нормирования, включающая в себя систему нормирования на основании индивидуальных разрешений и систему нормирования, основанную на применении наилучших существующих технологий.

Задача экологического права и законодательства в данном случае будет заключаться в закреплении новых правовых требований к субъектам и объектам нормирования в области охраны биологических ресурсов, в определении новой процедуры нормирования, а также в установлении правовых стимулов использования новых малоотходных и безотходных технологий субъектами хозяйственной и иной деятельности.

В целях повышения эффективности решения задач в области охраны биологических ресурсов необходимо совершенствовать правовое регулирование организации и проведения экологического контроля в Российской Федерации.

В 2008 г. приняты важные нормативные правовые акты в области государственного экологического контроля, определившие перечень лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, и единый федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный экологический контроль. В 2009 г. утверждены Правила осуществления государственного экологического контроля, определены объекты, подлежащие федеральному экологическому контролю. Тем не менее, в данной сфере правового регулирования имеется ряд проблем, для решения которых необходимо завершить процедуру разграничения объектов, подлежащих государственному экологическому контролю, а также повысить уровень государственной защиты лиц, осуществляющих государственный экологический контроль1.

Необходимо восстановление института муниципального экологического контроля, впервые упомянутого в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" 2002 г. С 1 января 2006 г. нормы об этом виде контроля из названного Закона были исключены, что не может позитивно сказаться на решении задачи охраны окружающей среды2.

По мнению Н.И. Хлуденевой, эксперимент по внедрению муниципального экологического контроля нельзя признать неудавшимся. Стремление органов местного самоуправления участвовать в деятельности по охране окружающей среды следует поддерживать, в том числе и мерами правового характера, поскольку без их участия не получится выстроить эффективную систему экологического контроля. Поэтому в действующем экологическом законодательстве институт муниципального экологического контроля следует восстановить либо предусмотреть возможность использования механизма делегирования полномочий по осуществлению государственного экологического контроля органам местного самоуправления, как это уже было сделано в ряде субъектов Российской Федерации1.

В настоящее время отсутствует целостное правовое регулирование общественного экологического контроля, что не позволяет расширить возможности привлечения общественности к участию в экологическом контроле, поощрять такое участие. Между тем именно общественный экологический контроль может существенно повысить оперативность и эффективность государственного экологического контроля за счет проведения внеплановых проверок по обращениям экологических общественных организаций и граждан. Для этого необходимо предусмотреть в законодательстве возможность участия заинтересованной общественности в проведении государственного экологического контроля, а также последствия невыполнения обязанностей государственных и муниципальных органов, их должностных лиц по рассмотрению природоохранных предложений и сообщений общественности.

Актуальным направлением в совершенствовании правового регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны биологических ресурсов, является формализация экологических требований в технических регламентах.

В соответствии с первоначальной редакцией Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" предполагалось принятие общего технического регламента об экологической безопасности и неограниченного числа специальных технических регламентов, которые должны были устанавливать требования, в том числе и экологические, только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых цели технического регулирования не обеспечивались бы требованиями общих технических регламентов.

Внесенными в 2007 г. в Федеральный закон "О техническом регулировании" изменениями общие и специальные технические регламенты были упразднены. Из текста рассматриваемого Закона были исключены и положения об общем техническом регламенте по экологической безопасности.

Можно прогнозировать, что отдельный регламент по экологической безопасности вряд ли будет подготовлен в ближайшем будущем. Однако формализация обязательных экологических требований необходима как для природоохранных органов, так и для природопользователей, которым необходимо отстаивать свои интересы на основе законодательно установленных экологических требований. Поэтому в данной ситуации необходимо включать обязательные экологические требования в состав иных технических регламентов (например, о безопасности строительных материалов и изделий, безопасности зданий и сооружений, безопасности химической продукции, безопасности упаковки).

Развитию законодательства в области охраны биологических ресурсов будет способствовать расширение границ экологизации других отраслей российского законодательства (гражданского, административного, уголовного и др.).

Следует отметить тенденцию в развитии действующих экологизированных законодательных актов, а именно усиление юридической ответственности за совершение правонарушений в области охраны биологических ресурсов. В частности, неединичны случаи законодательных инициатив, направленных на усиление административной и уголовной ответственности за совершение правонарушений в сфере лесопользования, охраны атмосферного воздуха. Законодательные нововведения в основном касаются увеличения размеров наказания. В качестве основных аргументов для принятия подобных нововведений приводятся статистические данные о количестве выявленных правонарушений в сфере охраны биологических ресурсов.

Однако модернизация законодательства должна происходить не только в целях усиления репрессивной функции государства, но и в целях выполнения превентивных мероприятий. Признавая в целом значимость решения задачи неотвратимости юридической ответственности за совершение правонарушений в области охраны биологических ресурсов, в ходе законодательного реформирования обязательно следует учитывать результаты правоприменительной практики для обоснования ужесточения правовых санкций, выявлять причины слабой исполняемости норм уголовного и административного законодательства.

Необходимо использование статистических данных о привлечении виновных лиц к юридической ответственности и применении к ним административных или уголовных взысканий, а также данных, свидетельствующих о том, что санкций, предусмотренных в действующих нормативных правовых актах, недостаточно. Иначе после внесения соответствующих изменений в законодательство велика вероятность того, что задачи, которые стоят перед ним, не будут выполнены, поскольку усиление юридической ответственности в законодательных актах будет нивелироваться неэффективным их применением.

При определении дальнейших направлений развития законодательства в сфере охраны биологических ресурсов следует учитывать коррупциогенный фактор. Административное усмотрение, выходящее за рамки правовых пределов, приводит к искажению публичного экологического интереса в угоду частнокорыстным интересам отдельных государственных и муниципальных служащих. Поэтому противодействие коррупции - одно из важных направлений модернизации законодательства в области охраны биологических ресурсов.

К сожалению, система государственного управления в сфере охраны биологических ресурсов в настоящее время не является эффективной и результативной, характеризуется незавершенностью процесса разграничения предметов ведения и полномочий в сфере охраны биологических ресурсов как между федеральными органами исполнительной власти, так и между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Отсутствие четкого разграничения полномочий по вопросам охраны биологических ресурсов между различными уровнями государственной власти, неясность в объеме полномочий не позволяют четко установить субъекта ответственности за возможные просчеты в рассматриваемой сфере.

Кроме того, постоянные преобразования, происходящие в структуре природоохранных органов, непоследовательность и нечеткость в распределении их полномочий приводят к дублированию функций в сфере охраны биологических ресурсов, утрате способности своевременно и качественно осуществлять управление в рассматриваемой сфере, разрушению взаимных связей между федеральными и региональными органами, выполняющими функцию управления биологическими ресурсами, что создает благотворную почву для коррупции и нарушения прав пользователей биологических ресурсов.

Значительная часть полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере управления биологическими ресурсами реализуется в рамках деятельности сразу нескольких органов государственной власти, что приводит к рассредоточению усилий государственного аппарата в обеспечении безопасности в области охраны биологических ресурсов, к деформации отношений управленческого персонала и граждан и в целом к снижению эффективности выполнения государством экологической функции.

Достижению цели преодоления коррупционных проявлений будут способствовать продолжение проведения политики объединения функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны биологических ресурсов, стабильность правового регулирования организации системы государственного управления охраной биологических ресурсов.

Превентивную роль в борьбе с коррупцией может сыграть экспертиза экологического законодательства на коррупциогенность, проводимая в целях сокращения коррупционных рисков реализации норм экологического права.

Наряду с указанными выше мерами предотвращению коррупции будет содействовать также повышение уровня экологического правосознания государственных и муниципальных служащих, способствующего формированию такого управленческого поведения, которое исключало бы возможность манипулирования законом в частных интересах и исходило бы из приоритетов государственной политики в сфере охраны биологических ресурсов.

23.11.2010г. принято Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 26 г. Москва "О некоторых вопросах применения судами законодательства об уголовной ответственности в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов (статьи 253, 256 УК РФ)". Согласно данному документу, нуждается в уточнении содержание некоторых понятий, используемых в нормах об уголовной ответственности за деяния в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации1.

Решая вопрос о законности или незаконности добычи (вылова) водных биологических ресурсов, судам следует учитывать законодательство Российской Федерации и положения действующих для Российской Федерации международных договоров. Если международные договоры Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов устанавливают иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, применяются правила этих международных договоров1.

Местом нереста следует признавать, например, море, реку, водоем или часть водоема, где рыба мечет икру, а под миграционным путем к нему - проходы, по которым рыба идет к месту нереста. Если водный объект имеет небольшие размеры (например, озеро, пруд, запруда) и нерест происходит по всему водоему, он с учетом установленных фактических обстоятельств может быть признан местом нереста (пункт "в" части 1 статьи 256 УК РФ).
Квалификация незаконной добычи (вылова) водных биологических ресурсов по признаку совершения деяния в местах нереста или на миграционных путях к ним возможна лишь при условии совершения этих действий в период нереста или миграции к местам нереста. Совершение такого деяния вне этих сроков или с помощью орудий лова, применение которых не причиняет вред нерестящимся особям, не подлежит признанию преступным по данному признаку2.
Выводы к главе 2.

Пограничные органы играют огромную роль в обеспечении сохранности, прежде всего, водных биологических ресурсов.

В структуре пограничных органов были созданы соединения морской охраны.

Основное предназначение морской охраны заключается в реализации пограничной политики Российской Федерации в сфере охраны Государственной границы на морских, речных, озерных участках и иных водоемах, континентального шельфа и ее исключительной экономической зоны, а также в противодействии системе угроз и вызовов национальным интересам России в морском пограничном пространстве.

В качестве основных задач морских сил в области охраны биологических ресурсов обозначим следующие:


  • охрана биологических ресурсов в морских пограничных пространствах Российской Федерации и осуществление государственного контроля в этой сфере;

  • обеспечение выполнения международных конвенций и российского законодательства по контролю за состоянием водной среды, охране ее от загрязнения;

  • обеспечение охраны биологических ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, а также осуществление государственного контроля в этих районах;

  • контроль за состоянием водной среды и защита ее от загрязнения.

Определенную роль играют пограничные органы в сфере рыбоохранных зон, находящихся в пределах или примыкающим к государственной границе (эта роль определяется в полномочиях по контролю пограничными органами соблюдения запретов и ограничений, установленных на законодательном уровне в отношении рыбоохранных зон).

Под юридической ответственностью за биологические правонарушения понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны биологических ресурсов, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим биологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания. Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя требований в области охраны биологических ресурсов.

Правонарушение в рассматриваемой области - это противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее вред биологическому объекту или создающее реальную угрозу причинения такого вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов права в области охраны биологических ресурсов.

С учетом степени общественной опасности рассматриваемые правонарушения подразделяются на проступки и преступления. Первые - менее общественно опасные деяния по сравнению со вторыми и являются дисциплинарными, административными и гражданскими правонарушениями.

В соответствии с природоохранным законодательством РФ, военнослужащие за экологические правонарушения могут привлекаться к дисциплинарной, административной, материальной и уголовной ответственности.

К дисциплинарной ответственности за экологические правонарушения привлекаются должностные лица (военнослужащие) за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, связанных с природоохранной деятельностью, а также за нарушение требований природоохранного законодательства.

К материальной ответственности привлекаются командиры воинских частей и подразделений, начальники служб, сержанты и солдаты, по вине которых воинская часть понесла расходы по возмещению ущерба. Материальная ответственность военнослужащих определяется Положением о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству.

К административной ответственности военнослужащие привлекаются на основании Кодекса Российской Федерации об административных нарушениях.

Материальная ответственность за экологические правонарушения установлена в размерах, определенных приказом Министра обороны, и не должна превышать полного размера причиненного ущерба; учитываться должен только прямой ущерб природе.

Для воинских частей размер штрафа устанавливается в каждом конкретном случае в соответствии с действующим законодательством и определяется органом, его налагающим, в зависимости от характера и вида совершенного правонарушения, степени вины нарушителя и величины причиненного ущерба. Взыскание штрафа не освобождает виновного от обязанности возместить причиненный ущерб. Суммы взыскиваемых штрафов перечисляются на специальные счета государственных экологических фондов.

Уголовную ответственность за экологические правонарушения (преступления) должностные лица воинских частей и отдельные военнослужащие несут в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации, в котором есть специальная глава «Экологические преступления».

Кроме Закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды» и других природоохранных государственных актов экологическая деятельность войск (сил), военных объектов, организаций, учреждений и каждого военнослужащего дополняется и регулируется приказами и директивами Министра обороны и его заместителей, в которых конкретизируются, уточняются обязанности командиров, начальников и подчиненных им солдат и сержантов по охране природной среды.

Устав внутренней службы определяет обязанности военнослужащих по охране окружающей среды.

Совершенствование правовых актов в сфере охраны биологических ресурсов должно рассматриваться в контексте совершенствования правовых актов в сфере охраны окружающей среды, относящихся к экологическому праву.

Проведенный анализ показывает, что действующее законодательство в области охраны биологических ресурсов решает не все поставленные перед ним задачи. В связи с этим актуальны попытки научного осмысления новой модели развития данной отрасли законодательства в современных условиях.

В рамках указанной модели должны получить импульс поступательного развития следующие направления эколого-правового регулирования в области охраны биологических ресурсов:



  • создание правовых условий для повышения активности граждан в сфере реализации экологических прав и обязанностей, связанных с охраной биологических ресурсов;

  • модернизация системы нормирования в области охраны биологических ресурсов в части перехода на систему нормирования, основанную на использовании наилучших существующих (доступных) технологий;

  • совершенствование правового регулирования организации государственного управления охраной биологических ресурсов;

  • правовое обеспечение восстановления института муниципального контроля в сфере охраны биологических ресурсов, а также совершенствование правового регулирования организации и проведения государственного и общественного экологического контроля в указанной сфере;

  • формализация требований к охране биологических ресурсов в технических регламентах;

  • усиление экологизации отраслей российского законодательства.




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал