Эволюция политики Европейского союза в отношении Украины



страница3/8
Дата29.04.2016
Размер1.05 Mb.
ТипРеферат
1   2   3   4   5   6   7   8

Существует и другая точка зрения (А. Умланд, С. Мейстер14), согласно которой Германии стоит больше принимать в расчет интересы других восточных соседей, не боясь испортить отношения с Россией, поскольку внутриполитическая обстановка и внешняя политика последней говорят, о том что Москва не заинтересована в развитии демократических стабильных государств на постсоветском пространстве и противоречит целям ЕПС и «Восточного партнерства». Сторонники данного подхода считают, что Германия должна разделить политику в отношении Росси и других постсоветских государств и создать коалицию заинтересованных государств для усиления политики ЕС в отношении данного региона, в том числе Украины.

Рассматривается также вариант сотрудничества по Украине с Польшей или в рамках Веймарского треугольника, с возможным подключением Киева. Германия долгое время негативно относилась к польскому энтузиазму в отношении восточных соседей с его антироссийской направленностью. Однако в 2011 г. министры иностранных дел Германии и Польши выступили с инициативой формирования общеевропейской политики в отношении России15. Подобное сотрудничество возможно и в отношении Украины. После смены власти в Польше и выбора в пользу более взвешенного курса в отношении России и Украины подобное сотрудничество кажется вполне вероятным.

При этом наблюдается недостаток сотрудничества Германии и Франции по поводу европейской политики соседства на восточном направлении. Дуэт, который был мотором европейских интеграционных процессов, переживает кризис. Германия, всегда являвшаяся экономическим локомотивом ЕС, стремится к политическому лидерству, позиции Франции в европейском тандеме ослабевают. Эксперты обсуждают возможность привлечения Польши в качестве партнера Германии. Польша вряд ли может стать полноценным партнером Германии, каким была Франция, но Берлин может привлекать ее для сотрудничества по отдельным вопросам, таким как политика в отношении России и Украины. Подобный сдвиг на политической карте ЕС может оказать существенное влияние на развитие его «восточной политики». Вопрос в том, смогут ли стороны прийти к согласию по поводу некоторых спорных моментов в отношениях с государствами постсоветского пространства.

Разумным решением этих противоречий может быть сотрудничество с Россией и Польшей по Украине. Подобный формат способствовал бы сохранению и развитию отношений с Россией, обеспечил поддержку Польши и снял вопрос о бездействии в отношении остальных стран постсоветского пространства. Состоялось несколько встреч представителей министерства иностранных дел Польши, Германии и России, в рамках которых обсуждались как проблемы отношений России-ЕС, так и вопросы «общего соседства». На встрече тройки в 2011 г. в Калининграде было принято решение проводить подобные консультации на постоянной основе.

Германия часто рассматривается экспертами как воплощение гео-экономической мощи, ее внешняя политика зачастую диктуется экономическими интересами. Именно экономика делает Россию приоритетной в восточной политике Берлина. Россия является крупнейшим поставщиком газа и нефти в Германию. В 2010 г. Германия была вторым крупнейшим поставщиком товаров в Россию, и занимала четвертое место по инвестициям после Кипра, Нидерландов и Люксембурга. Кроме того Германия заинтересована в сотрудничестве с Россией по международным проблемам и вопросам безопасности. В 2010 г. Германия и Россия вели переговоры о возможности создания совместного органа Россия-ЕС, в рамках которого могли бы обсуждаться проблемы внешней политики и безопасности, в том числе возможности разрешения «замороженных» конфликтов на постсоветском пространстве.

В то же время Германия проявляет заинтересованность в рынках других восточных соседей. Германия является вторым по величине торговым партнером для Украины на сегодняшний день. Германия оказывает техническую и экспертную поддержку Украине. В 1994 г. была основана немецкая консультативная группа в помощь проведению экономических реформ на Украине, с 2006 г. действует немецко-украинский диалог по сельскому хозяйству, предусматривающий развитие с/х политики и законодательства Украины.

Германия занимает второе место среди международных инвесторов в украинскую экономику. Германия инвестирует в торговлю, финансовый сектор, автостроение и логистику. Германия заинтересована в создании благоприятных условий для ведения бизнеса на Украине, обеспечении стабильных поставок энергоносителей. Этим целям отвечает создание подписание Соглашения об ассоциации и создание углубленной зоны свободной торговли. Тем не менее, Германия не настолько заинтересована в Украине, чтобы портить отношения со своим стратегическим партнером на Востоке и пренебрегать европейскими ценностями в диалоге с Киевом.

Значительное влияние на политику Германии в отношении восточных соседей оказывает экспертное сообщество и различные группы интересов, прежде всего бизнес, заинтересованный в развитии этих отношений. Примером лоббирования интересов может служить деятельность Восточного комитета германской экономики (Ost-Ausschuss), нацеленного на усиления присутствия немецких предприятий в странах ЦВЕ и постсоветского пространства. Одним из последних предложений комитета была скорейшая отмена визового режима ЕС с Россией и другими государствами постсоветского пространства.

Проводя «восточную политику», Германия должна учитывать и настроения общественности. Немецкие власти не могут одновременно критиковать Украину за «демократический дефицит» и поддерживать установление более тесных связей этой страны с ЕС и предоставление выгод от сотрудничества. Эксперты полагают, что резко критическая позиция нынешних властей Германии относительно ситуации на Украине и скепсис по поводу подписания соглашения об ассоциации, связана с грядущими выборами в ФРГ, использование украинской тематики служит доказательством жесткой позиции канцлера в отношении нарушений демократических принципов.

Франция всегда проявляла меньшую заинтересованность в Украине и других странах постсоветского пространства, нежели в южных соседях ЕС. Развитие отношений с государствами Средиземноморья является одним из приоритетов внешней политики Франции. Именно позиция Франции и других государств Южной Европы привела к включению в ЕПС стран Ближнего Востока и Северной Африки. Париж не только продвигал свои внешнеполитические интересы, но и пытался противодействовать усилиям Германии и стран ЦВЕ в закреплении «восточного вектора» в качестве одного из приоритетов внешней политики ЕС. Париж следил за тем, чтобы не был нарушен баланс между средиземноморским и восточным направлением Европейской политики соседства. Франция имеет длительную историю дружественных отношений с Россией и отношения с ней являются приоритетом восточной политики Парижа. Франция не видит противоречия в стратегическом партнерстве с Россией и выстраивании отношений с другими постсоветскими республиками. Перед Парижем не стоит выбор: Россия или страны политики соседства,- поскольку последние не имеют перспективы членства в ЕС. Франция полагает, что разумнее развивать отношения с более важным партнером.

В целом Париж поддерживает восточный вектор ЕПС, однако настаивает на исключении перспективы членства для восточных соседей. Франция после провала референдума по Конституции для Европы особенно критично воспринимала любые дискуссии по поводу возможности нового расширения на восток. Президент Ж. Ширак даже предлагал внести во французскую Конституцию пункт о проведении национального референдума по вопросу о возможном расширении ЕС. В отношении перспектив вступления стран постсоветского пространства Франция занимает самую жесткую позицию в ЕС. Другие страны-члены и особенно институты ЕС, понимая, что перспектива членства является самым действенным инструментов влияния на политику соседей, долгое время воздерживались от прямого отказа, позиция Франции по этому вопросу всегда оставалась однозначно негативной.

В период переговоров о признании Украины страной с рыночной экономикой и перспектив создания зоны свободной торговли Франция выразила сомнения и потребовала заверения от Еврокомиссии о том, что интересы экономик при этом не пострадают. Париж был обеспокоен экспортом сельскохозяйственной продукции из Украины. Тем не мене Париж подержал идею о подписании нового продвинутого соглашения с Украиной вместо старого Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.

В то же время в период президентства Н. Саркози интерес к постсоветскому пространству и Украине усилился. Франция одновременно стремилась усилить «южный вектор» политики ЕС, в 2008 г. был запущен «Союз для Средиземноморья», и в то же время поддерживал развитие отношений с восточными соседями. Париж стремился не упустить момент усиления влияния Германии в данном регионе.

Великобритания считает себя одним из отцов-основателей Европейской политики соседства, именно Лондон в 2002 г. поднял вопрос о будущем отношений ЕС с Украиной, Молдавией и Белоруссией. Будучи влиятельным государством-членом, которое проявляет особый интерес к внешним связям Европейского союза, Соединенное королевство не могло остаться в стороне от восточного направления политики союза. Великобритания традиционно выступает в качестве сторонника расширения ЕС, поскольку видит в этом возможность избежать углубления интеграционных процессов. В отношении Украины Великобритания не раз высказывалась о необходимости развития отношений этого государства с ЕС, в том числе и возможности членства. При этом Лондон никогда не оказывал серьезной поддержке европейской перспективе Украины на уровне ЕС, так как в целом ЕПС не является приоритетом для Британии. Тем не менее, в 2009 г. Украина и Великобритания определили свои отношения как стратегические. Великобритания является четвертым крупнейшим инвестором в украинскую экономику после Германии, Кипра и Австрии. Британия инвестирует в энергетический сектор, недвижимость, страхование и фармацевтику. На политику Великобритании в отношении Украины, как и на политику стран ЦВЕ оказывают влияние США. Великобритания выступает за членство Украины в НАТО. В контексте данной перспективы Британия и Украина развивают сотрудничество военной сфере, которое выражается в первую очередь в экспертной поддержке британских специалистов в украинской армии.

В рамках «большой тройки ЕС» наиболее заинтересованной стороной отношениях с Украиной является Германия, позиция которой в случае поддержки двух других игроков определяет политику ЕС в данном направлении. На данный момент структурный кризис в ЕС снижает интерес стран-членов к Украине. Старая Европа скептически относится к подписанию соглашения об ассоциации в ноябре 2013 г., несмотря на заявления украинских и брюссельских лидеров на встрече в январе 2013 г. Государства ЕС настроены на ожидание результатов выборов 2015 г. и возможную смену власти на Украине.

Зачастую интерес стран-членов ЕС к Украине является не только естественным следствием национальных внешнеполитических и внешнеэкономических интересов, но диктуется логикой межправительственных отношений в Европейском союзе. Некоторые государства, например Польша, Германия, отчасти страны Балтии и ЦВЕ действительно имеют развитые экономические и политические связи с Украиной и заинтересованы в развитии отношений с ней. Однако на политику стран-членов в отношении Украины влияет также стремление обозначить свою влияние в постановке вопросов на повестку дня ЕС, примером может служить Польша. Российский фактор играет немаловажную роль в формировании позиции стран-членов в отношении той или иной политики союза на Украине. В некоторых случаях российский фактор носит сдерживающий характер, для иных стран, напротив, является одной из главных причин активности в отношении Украины. Позиции стран-членов важны для понимания мотивов и целей политика Евросоюза в отношении Украины. Эволюция политики ЕС напрямую зависит от изменений, которые претерпевают взгляды стран-членов на цели и инструменты политики в отношении Украины. Важную роль играют многосторонние межгосударственные форматы сотрудничества, затрагивающие политику в отношении Украины, хотя создание подобного рода диалогов и триалогов свидетельствует о фрагментации ЕС.

2. Европейская политика соседства в отношении Украины (2004-2007 гг.)

2.1 Принципы и механизмы Европейской политики соседства

До 2004 г. отношения Украины и ЕС развивались на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанного в 1994 г. СПС являлось типовым соглашением, которое ЕС заключил почти со всеми государствами постсоветского пространства, исключения составили Белоруссия и Туркменистан. Нужно отметить, что отношения ЕС с третьими странами существуют на трех уровнях – сотрудничество, интеграция или полное членство, соответственно в трех форматах – соглашение о партнерстве и сотрудничестве, об ассоциации и соглашение о членстве в ЕС. Приоритетной для ЕС была западная часть постсоветского пространства, прежде всего Россия, а также Украина и Молдова. В отношениях с этими государствами предполагалось выйти на второй уровень сотрудничества.

СПС с Россией, Украиной и Молдовой предусматривали широкие перспективы сотрудничества, с элементами интеграции, созданием зоны свободной торговли. Акцент ставился на углублении экономического сотрудничества с ЕС, однако предполагалось и развитие политического диалога. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве носили комплексный характер, являлись рамочными документами, предполагавшими дальнейшее развитие зафиксированных в договоре положений.

В рамках Общей внешней политики и политики безопасности с конца 1990-х гг. ЕС начал разрабатывать стратегии в отношении отдельных государств и регионов постсоветского пространства. К 1999 г. была разработана Стратегия ЕС в отношении Украины. В качестве стратегических целей политики ЕС в отношении Украины провозглашались: поддержка демократического развития Украины, сотрудничество в поддержании стабильности и безопасности в Европе, развитие политических, экономических и культурных связей16. Стратегия не содержала перспективы членства для Украины и предпосылок для активного вмешательства ЕС в ее внутреннюю политику.

Отношения с Россией развивались по особому сценарию, требовали особого формата, в силу иного, нежели у остальных государств постсоветского пространства, статуса. Рассмотрение отношений между Россией и ЕС не является целью данной работы, тем не менее, необходимо будет остановиться на вопросах, связанных с позицией России по той или иной инициативе Евросоюза на постсоветском пространстве, так как РФ выступает в качестве одного из главных факторов среды, влияющих на политику ЕС на данном регионе. Для России в силу исторических и цивилизационных причин Украина является одним из важнейших объектов в сфере влияния на постсоветском пространстве. ЕС, проводя активную политику в отношении государств постсоветского пространства и Украины в частности, пытается доказать свою акторность, не вкладывая значительных ресурсов, превратить свою экономическую и социо-культурную привлекательность в политическое влияние в регионе. Однако в документах, касающихся Европейской политики соседства и других форматов политики в отношении странам постсоветского пространства, подчеркивается, что они направлены именно на предотвращение появления противоречий в регионе и создания «разделительных линий».

Украина является одним из ключевых для ЕС партнеров на постсоветском пространстве. Украина представляет собой крупное государство, относящееся к так называемой «промежуточной Европе» (Zwischeneuropa). После окончания холодной войны и распада соцлагеря, государства Центральной и Восточной Европы стали частью Запада, вступив в НАТО и ЕС, новой «буферной зоной» стали государства западной части постсоветского пространства. Украина с точки зрения подобных расчетов является важным плацдармом для усиления влияния в регионе. Как обозначено в «Общей стратегии в отношении Украины» от 1999 г.: «географическое положение, так же как и размер, человеческие ресурсы, так же как и положение между Севером и Югом, Востоком и Западом делают Украину страной с уникальной позицией в Европе и важным региональным актором»17. Кроме того Украина является одним из наиболее промышленно развитых государств на постсоветском пространстве, важную роль играет транзитный характер этого государства.

В 2004-2007 гг. произошло самое масштабное расширение Европейского союза, в результате которого в его состав вошли десять государств Центральной и Восточной Европы. ЕС получил не только новых членов, но и новых соседей. Границы ЕС продвинулись на восток, создавая потребность в активизации отношений со странами СНГ. По мнению исследователя К. Смит расширение Европейского союза поделило Европу на полноправных членов и «аутсайдеров»18. Европейские власти всерьез обеспокоились созданием «круга друзей» к востоку от новых границ союза. В официальных документах выразилось стремление ЕС распространить свое «благотворное» влияние на государства постсоветского пространства, предложить новым соседям играть по европейским правилам во имя общего блага. «… во избежание создания новых разделительных линий в Европе и для обеспечения стабильности и процветания внутри и за новыми границами Союза»19.

Ответом на вызовы, порожденные расширением и проевропейским энтузиазмом новых соседей, стала Европейская политика соседства (ЕПС). Еще в период переговоров о вступлении в ЕС стран ЦВЕ начались дискуссии о новом «ближнем зарубежье» и политике в отношении стран этого региона. В предыдущей главе рассматривались предложения, которые выдвигали страны-члены (Дания, Великобритания) и страны-кандидаты (Польша) по поводу формата отношений с будущими соседями. С учетом позиций стран-членов в 2003 г. Европейская комиссия опубликовала документ «Расширенная Европа - соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями». Над проектом работала созданная в рамках Европейской комиссии специальная группа «Расширенная Европа». Комиссия в 2003 г. провела переговоры с партнерами по поводу приоритетных сфер деятельности, подготовила доклад по каждой стране. В мае 2004 г. был представлен окончательный вариант документа по Европейской политике соседства.20 В качестве цели ЕПС было провозглашено распространение «благ расширения ЕС 2004 г. на соседние странами в целью укрепления стабильности, безопасности и благосостояния всех заинтересованных»21.

Нужно отметить, что еще до возникновения ЕПС Евросоюз встраивал особые отношения с европейскими государствами, не входящими в его состав. В 1994 г. была сформирована Европейская экономическая зона (ЕЭЗ), участники которой, не являющиеся членами ЕС получали доступ на европейский рынок, при этом они должны были привести свое законодательство в соответствие с европейскими нормами и стандартами, не имея возможности оказывать влияние на процесс принятия данных норм. Новые соседи ЕС после расширения 2004 г. не отличались столь высоким уровнем экономического и политического развития, цивилизационной близостью с ЕС, как государства-участники ЕЭЗ, поэтому Брюссель выработал особую политику, направленную на постепенное приближение этих стран к нормам и ценностям союза.

Выдвигая в качестве основной цели создание зоны безопасности и процветания вдоль собственных границ, ЕС примерял на себя роль влиятельного регионального и международного актора, способного, используя свой мощный экономический потенциал и социо-культурную привлекательность, влиять на вектор развития соседних государств. Важно отметить, что Европейская политика соседства затрагивала все «три опоры» ЕС, что отличало ее от прежних форматов внешних связей союза. ЕПС, как указано в работе одного российского исследователя, «представляет собой своего рода эксперимент на границе внешней политики и политики расширения ЕС»22, «экспансию без расширения» 23. ЕПС не предполагала прямого доступа к благам членства в ЕС, но экспортировала эти блага за пределы интеграционного объединения. Формально границы ЕС оставались неизменными, но расширялась экономическая и правовая сфера влияния союза. Согласно формуле бывшего председателя комиссии Р. Проди ЕС намерен разделить с новыми соседями «все, кроме институтов»24 .

Европейская политика соседства имеет «лучевую» структуру, в центре которой находится ЕС, развивающий отношения с каждым из партнеров согласно индивидуальному Плану действий (Action Plan). Кроме Планов действий в рамках ЕПС разрабатываются Стратегии для стран, содержащие анализ ситуации в государстве и необходимые реформы, и Индикативные программы, определяющие порядок финансирования различного рода проектов. В первые годы реализации ЕПС финансирование осуществлялось из фондов «ТАСИС» (для стран СНГ) и «МЕДА» (для стран Средиземноморья), приграничное сотрудничество обеспечивалось программой «ИНТЕРРЕГ». В 2007 г. был учрежден Европейский инструмент соседства и партнерства (ЕИСП), новаторский механизм финансирования ЕПС. Мониторинг выполнения сформулированных в Плане задач осуществляется сторонами совместно в рамках созданных на основе СПС структур. Европейская комиссия составляет отчет о ситуации в стране (Сountry report), оценивая результаты реализации Плана действий и перспективы дальнейших преобразований.

По сути ЕПС носит иерархический характер, так как, несмотря на то, что стороны совместно разрабатывают и утверждают Планы действий и оценивают результаты их выполнения, решения о переводе отношений на новый уровень, выделении средств и предоставлении различного рода преференций принимает ЕС. Таким образом, ЕПС направлена на «воспитание» хороших соседей, то есть живущих согласно правилам и нормам ЕС. Ценностный фактор играет важную роль в ЕПС, Планы действий содержат политический блок, в котором в качестве условия продуктивного сотрудничества рассматривается приверженность идеалам демократии, гражданского общества и уважение прав человека. В основе ЕПС лежит принцип обусловленности (кондициональности) дальнейшего продвижения в сотрудничества с ЕС успехами в реализации поставленных им задач. Процесс сближения с ЕС осуществляется при помощи принятия ценностей и норм ЕС, которые согласно его видение должны привести государства-реципиентов к процветанию и стабильности. В качестве главного стимула для стран-соседей выступает открытие внутреннего рынка Евросоюза.

ЕПС во многом схожа с политикой, которую ЕС проводил в отношении стран-кандидатов, за исключением предоставления перспективы членства. Исследовательница Дж. Келли сравнила политику соседства с «новым вином, перелитым в старые мехи»25. По мнению исследовательницы, принципы и механизмы ЕПС аналогичны тем, что использовалась в отношении стран-кандидатов. В Планах действий прослеживается сходство с Соглашениями об Ассоциации стран-кандидатов из ЦВЕ. Контрольный механизм также носит схожий характер: ЕС и страна-участник совместно оценивают достижения, на основе которых Европейская комиссия готовит доклад относительно прогресса государства. Применяя уже опробованные способы воздействия на соседние страны, ЕС изменил цель политики, которой является не включение в состав новых членов, но достижение процветания и безопасности на пространстве «соседства» через сотрудничество с союзом. Отсутствие цели подобной членству в Евросоюзе снижает интерес государств-партнеров ЕС по программе стимула осуществлять необходимые реформы. Дж. Келли отмечает, что подготовкой проекта ЕПС занимались те же служащие комиссии, которые были задействованы в реализации политики расширения ЕС. По мнению исследовательницы, Европейская комиссия намеренно применяла уже отработанную модель, которая предусматривала широкие полномочия ее служащих в процессе реализации проекта.

Однако существуют и иные трактовки политики соседства. Исследователи С. Лавнекс26 и Ф. Шиммельфенниг27 используют для определения сути политики соседства понятие «внешнее управление» («external governance»). Если внутреннее управление предполагает выработку правил и их имплементацию национальными правительствами, то его внешнее измерение выражается в экспорте выработанных правил и их адаптации внешними игроками. Исследователи выделяют три модели внешнего управления: иерархическое управление, сети и рынки28. Наиболее эффективным считается иерархическое управление, основанное на формализованной субординации и обязанности выполнять требования центра. Сетевая структура (“network constellation”) предполагает формальное равенство сторон и выработку в процессе переговоров политических решений, не имеющих юридической силы. Кроме того важной разновидностью внешнего управление является принцип взаимного признания правил и стандартов внутреннего рынка ЕС.



Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал