Эволюция политики Европейского союза в отношении Украины



страница5/8
Дата29.04.2016
Размер1.05 Mb.
ТипРеферат
1   2   3   4   5   6   7   8

В докладах о ситуации на Украине 2006 и 2007 гг. Европейская комиссия давала позитивные оценки развитию институтов демократии и гражданского общества, деятельности правительства в сфере обеспечения прав человека, подчеркивая важность ряда мероприятий в сфере борьбы с коррупцией, обеспечения плюрализма в СМИ и защите прав национальных меньшинств. Парламентские выборы 2006 г. были оценены как соответствующие международным стандартам. Политическая борьба в рядах «оранжевых», возвращение на пост премьер-министра В. Януковича, несколько озадачили европейских партнеров. Однако часть государств-членов была даже довольна результатами выборов в Верховную Раду и возвращением В. Януковича во власть, поскольку это несколько уравновешивало европейский энтузиазм В. Ющенко. ЕС пришлось осознать и принять специфику политической ситуации на Украине, основанную на странном равновесии сил, каждая из которых не обладает полной властью, что создает основу своеобразной украинской демократии.

2006-2007 гг. стали в определенном смысле рубежными для ЕПС и политики ЕС в отношении Украины, подходило время подводить итоги по трехлетним Планам действий с соседями. В декабре 2006 г. в сообщении комиссии Совету и парламенту об усилении европейской политики соседства44 было указано, что потенциал данной политики не раскрыт полностью. Идею развития ЕПС подхватила Германия в период своего председательства в первой половине 2007 г. Берлин выдвинул несколько предложений по поводу развития отношений с соседями, которые можно объединить под общим названием «Европейская политика соседства плюс». В предложениях подчеркивалась важность восточного направления для безопасности ЕС и необходимость внесения изменений в ЕПС. Во –первых, предлагалось провести различие между «соседями Европы», под которыми подразумевались страны Ближнего Востока и Северной Африки, и «европейскими соседями», к которым можно было отнести государства Восточной Европы. Подобная формулировка была отвергнута странами-членами, заинтересованными в развитии отношении с южными соседями. Во-вторых, отмечалось, что в отсутствие стимула невозможен прогресс в отношениях с соседями. Однако это не означало, что Германия выступала за новое расширение на восток, просто немецкие эксперты полагали, что в документах ЕПС должна быть обозначена хотя бы возможность членства для таких стран как Украина.

Многие европейские эксперты поддерживали данную инициативу. По мнению экспертов Центра исследований европейской политики (CEPS)45, «ЕПС плюс» должна предлагать Соглашения об ассоциации партнерам готовым к подобной форме взаимодействия, усиление многостороннего компонента в региональном сотрудничестве, модернизацию инструментов ЕС в отношении стран-соседей. Для «сложных партнеров» вроде Белоруссии предполагалось ввести облегченный вариант ЕПС (‘ENP light’).

Украина в рамках политики соседства согласно классификации, предложенной экспертами Центра исследований европейской политики, относится к «благожелательным партнерам», настроенным на сближение и интеграцию с ЕС в качестве стратегической цели. В докладе подчеркивается важность Украины как партнера ЕС на постсоветском пространстве, особенно в контексте политических изменений, произошедших в 2004 г. Среди всех восточных соседей Украина являлась фаворитом, в первую очередь вследствие заинтересованности стран-членов в развитии отношений с этим государством, занимающим важное место в регионе и обладающим значительным транзитным потенциалом. Киев же оценивал ЕПС как вспомогательный инструмент в достижении стратегической цели вступления в Европейский союз. Политика соседства не рассматривалась Украиной как основной формат отношений с ЕС. По поводу перспектив ЕПС и политики в отношении Украины среди стран-членов не было единого мнения. Для некоторых стран существующий формат отношений с восточными соседями казался в полной мере отвечающим целям союза, другие, позитивно рассматривая ЕПС, стремились внести некоторые изменения, которые повысили бы ее эффективность.

Европейская комиссия, стремясь сохранить привлекательность ЕПС для Украины, обходила вопрос о перспективе членства в ЕС. В документах комиссии и публичных выступлениях представителей ЕС звучала мысль о том, что европейская политика соседства не предоставляет перспективы членства, но не создает препятствий тому, как отношения будут развиваться в будущем.

Несмотря на некоторые успехи политики соседства в отношении Украины, которые были отмечены европейской комиссией в итоговых документах по реализации Плана действий, трансформационный потенциал ЕПС был поставлен под сомнение. Перед политиками и экспертами встал вопрос о состоятельности ЕПС с точки зрения реализацией политического потенциала ЕС, особенно в условиях конституционного кризиса. Брюссель и страны-члены не могли предложить перспективу членства и искали иные инструменты и форматы, которые сохранили бы привлекательность сближения с ЕС и позволили бы оказывать влияние на внутреннюю и внешнюю политику партнеров. ЕС преуспел в налаживании диалога по проблемам энергетики, Украина обязалась подписать Договор к Энергетической Хартии, основал свою миссию на украино-молдавской границе, разработал концепцию углубленной зоны свободной торговли с Украиной и проект нового «продвинутого соглашения». ЕС достиг успеха в тех областях, в развитии которых заинтересована сама Украина, и где Брюссель мог предложить значимый стимул, вроде создания зоны свободной торговли. Процесс продвижения европейских норм и стандартов зависит от степени затрат на их внедрение, политических и институциональных препятствия, наличия вето-игроков на Украине, также влияние оказывает позиция России, так как она является важным партнером Украины и стран-членов ЕС.

3. Новые форматы политики ЕС в отношении Украины (2007-2012 гг.)

3.1 Политика ЕС в отношении Украины в рамках «Черноморской синергии»

Еще одним направлением политики ЕС в отношении Украины является сотрудничество в рамках «Черноморской синергии». Интерес ЕС к данному региону связан с его местоположением между Европой, Центральной Азией и Ближним Востоком, на пересечении энергетических и транспортных потоков, а также потоков нелегальной миграции и организованной преступности. После вступления Болгарии и Румынии в 2007 г., «ЕС более не является внешним актором в данном регионе… но неотъемлемой частью региона, с которым связаны будущая безопасность и процветание»46. В документах по ЕПС не раз подчеркивалась значимость развития сотрудничества ЕС с государствами Черноморского региона. В 2007 г. Европейская комиссия подготовила сообщение Совету и парламенту «Черноморская синергия – новая инициатива регионального сотрудничества»47. Комиссия подчеркивает, что инициатива носит дополнительный характер по отношению к уже существующим форматам сотрудничества с государствами Причерноморья: двусторонние отношения с Турцией, Россией, Европейская политика соседства в отношении других стран данного региона.

Заинтересованными игроками из стран ЕС в данном регионе выступают, прежде всего, Болгария, Румыния и Греция, имеющие непосредственный выход к Черному морю. Эти страны заинтересованы также в выделении ЕС средств на реализацию различных проектов по решению ключевых проблем и развитию сотрудничества государств Причерноморья. Румыния стремится придать сотрудничеству в регионе более политизированный характер, делая акцент на вопросах безопасности и разрешения «замороженных конфликтов. Кроме того Румыния выступает за установление тесных связей ЕС с ключевой организацией в регионе, ОЧЭС (Организации черноморского экономического сотрудничества). По инициативе Румынии в 2006 г. был запущен новый формат сотрудничества, Черноморский форум, который также рассматривается в качестве одной из организационных опор «Черноморской синергии». Период разработки новой политики пришелся на председательство Германии в ЕС, которая выступала за развитие ЕПС и в документах, посвященных новой «восточной политике» Европейского союза, упоминала об активизации сотрудничества в Причерноморье.

«Черноморская синергия» задумывалась «как гибкий формат для обеспечения большей согласованности»48 в совместной деятельности партнеров в более чем тринадцати сферах: демократия и уважение прав человека, обеспечение безопасности, замороженные конфликты, энергетика, транспорт, торговля, защита окружающей среды, морская политика и т.д. В документе подчеркивалось, что основным принципом «Черноморской синергии» должна быть «гибкая геометрия», предусматривающая участие отдельных стран в интересующих их проектах. Средства на реализацию мероприятий будут выделяться на основе принципа со-финансирования. При необходимости ЕС может перенаправлять средства национальных, региональных и трансграничных программ ЕПС, другие инструменты внешней помощи, а для государств-членов союза - средства Европейского фонда регионального развития (ERAF).

Новая инициатива не предполагала создание институтов и специальных структур, государствам предлагалось продолжить сотрудничество в рамках существующих форматов и секторальных программ, инициируемых Европейским союзом. Также предполагалось установить тесные связи с другими региональными организациями, прежде всего ОЧЭС, в которой семь стран-членов ЕС имело статус наблюдателей49 и три являлись членами50. ЕС стремился воспользоваться институтами сотрудничества ОЧЭС для увеличения собственного присутствия в регионе. «Черноморская синергия» по замыслу ЕС должна стать «зонтичной структурой» для основных организаций и программ, действующим в Причерноморье. Однако Россия выступала против подобного подхода, предпочитая прямое и равноправное сотрудничество ОЧЭС и ЕС. Турция, другой влиятельный игрок и инициатор ОЧЭС, также склонна поддерживать Москву в данном вопросе.

В 2008 г. в Киеве в период председательства Украины в ОЧЭС прошла первая встреча министров иностранных дел стран-членов ЕС и государств Черноморского региона. Участники признали роль ЕС в повышении потенциала регионального сотрудничества в Причерноморье и «Черноморскую синергию» в качестве важного инструмента достижения этой цели. В итоговом заявлении51 страны-участники выразили свою поддержку получению Европейской комиссией статуса наблюдателя при ОЧЭС в 2007 г. и установлению сотрудничества в различных сферах. Россия не присоединилась к итоговому заявлению, поскольку «на встрече в Киеве не удалось согласовать сбалансированный документ, предусматривающий установление равноправных отношений между организацией Черноморского экономического сотрудничества и Европейским союзом»52.

В докладе53 по первому году реализации «Черноморской синергии» в качестве достижения отмечается получение Европейской комиссией статуса наблюдателя при ОЧЭС, провозглашается необходимость реализации положений итогового документа киевской встречи о развитии отношений с этой и другими региональными организациями. По каждому отдельному вопросу должна быть выбрана страна или организация, которая координировала бы деятельность на национальном и региональном уровне. В докладе поясняется механизм встреч: либо в рамках секторального сотрудничества (TRACECA или «инициатива Баку»), либо по модели Киевской встречи, то есть в рамках ОЧЭС.

В документе «Черноморская синергия – новая инициатива регионального сотрудничества» указывалось на возможность использования нового формата для разрешения «замороженных конфликтов» путем улучшения управления, обеспечения экономического развития, социальной стабильности. В годовом отчете Комиссия вновь подчеркивает необходимость участия ЕС в урегулировании подобного рода конфликтов в регионе, в том числе и в рамках «Черноморской синергии». После августовских событий 2008 г. возрос интерес ЕС к вовлечению в урегулирование «замороженных конфликтов» в регионе непосредственного соседства.

Украина занимает особое место среди партнеров ЕС в рамках «Черноморской синергии». Киев рассматривает данную инициативу как дополнительный канал сотрудничества с ЕС, возможность повысить свое влияние в регионе и свою значимость для союза в качестве проводника его интересов. У сторон немало общих интересов в Причерноморье, таких как строительство обходных маршрутов доставки энергоносителей из Азии в ЕС, урегулирование «замороженных конфликтов».

Однако «Черноморская синергия» носит крайне эклектичный характер, дублирует функции уже существующих организаций, таких как ОЧЭС, Черноморский форум. В связи с запуском в 2009 г. новой программы в отношении соседей ЕС «Восточное партнерство», в рамках которой были обозначены похожие цели в отношении государств Причерноморья, значение «Черноморской синергии» для ЕС снизилось. Комиссия предпринимала попытки закрепить за данной политикой особую нишу в рамках ЕПС. В документе от 2010 г. подчеркивалось, что в отличие от «Восточного партнерства» «Черноморская синергия» открыта для участия всем государствам региона, носит связующий характер в отношении различных организаций и площадок сотрудничества в Причерноморье54. Были выделены три приоритетные сферы сотрудничества: окружающая среда, транспорт и энергетика. Было обозначена роль причерноморских государств ЕС в развитии данной инициативы, сотрудничество по вопросам окружающей среды должна была курировать Румыния, предполагалось, что Греция будет отвечать за сотрудничество в транспортной сфере, а Болгария - в энергетической. Любопытно, что вопросы безопасности и урегулирования «замороженных конфликтов» упомянуты не были. Возможно, Брюссель осознавал ограниченность возможностей данного формата для решения подобных проблем, возможно влияние оказало потепление отношений с Россией в тот период.

Среди стран-членов нет единого мнения относительно политики ЕС в данном регионе. Незначительный успех данной политики объясняется не только низкой заинтересованностью государств-членов, но и сложностью отношений между различными акторами в Причерноморье. Важную роль играет позиция России, которая заключается в развитии двусторонних равноправных отношений в регионе. Украина стремится усилить свои позиции в Черноморском регионе, конкурируя в определенных сферах с членами ЕС, Болгарией и Румынией. Международный контекст не способствует повышению значимости «Черноморской синергии» для ЕС, внимание государств-членов сосредоточено на Ближнем Востоке и Центральной Азии.

3.2 Программа «Восточное партнерство» как новый формат Европейской политики соседства

Решающим моментом для дифференциации Европейской политики соседства и формирования региональной политики ЕС на постсоветском пространстве стал 2008 год. На мартовском заседании Европейского Совета было поддержано предложение президента Франции Н. Саркози, предполагающее создание «Союза за Средиземноморье» для оживления взаимодействия со странами Барселонского процесса. Изначально задуманное Францией как ограниченное сотрудничество нескольких заинтересованных стран-членов с государствами Средиземноморья в итоге было расширено на весь ЕС, чтобы избежать разделения на региональные группировки в реализации целей ЕПС. Несмотря на то, что «Средиземноморский союз» носит общий для всех стран-членов характер, эта инициатива стала первым шагом к дифференциации ЕПС по региональному признаку.

В мае 2008 года на встрече министров иностранных дел ЕС Польша и Швеция представили свой проект «Восточное партнерство», предназначенный для расширения сотрудничества с государствами постсоветского пространства. Представитель Польши Р. Сикорский настаивал, что «Восточное партнерство» станет «практическим и идеологическим развитием Европейской политики соседства»55. Поддержка Швеции помогла польской стороне убедить государства-члены, что проект отвечает интересам всего ЕС, а не отдельных стран, реализующих собственную региональную политику. Особо подчеркивалась европейская идентичность государств западной части постсоветского пространства, которые в отличие от южных «соседей Европы», являются «европейскими соседями», с «естественной перспективой членства»56. Польско-шведской инициативе предшествовало предложение немецкого депутата Европарламента в апреле 2008 года о создании «Восточноевропейского Союза», включающего Украину, Молдавию и страны Южного Кавказа. Рассмотренные инициативы с одной стороны выражали неудовлетворенность результатами ЕПС и необходимость ее реформирования, с другой различие приоритетов между странами-членами в реализации общей внешней политики ЕС.

Предложение Польши и Швеции было поддержано на заседании Европейского Совета в июне 2008 года, Европейской Комиссии было поручено подготовить к марту 2009 г. проект новой программы. Проект не выходил за рамки ЕПС и не требовал создания специального механизма финансирования. Инициативу поддержали все государства Вышеградской группы, страны Прибалтики. Важную роль в развитии инициативы сыграла поддержка Германии. Новый проект поддержали Нидерланды и Великобритании. Скептически восприняли инициативу Италия и Испания. Осторожную позицию заняли Румыния и Болгария опасавшиеся, что новый проект будет конкурировать с черноморским вектором внешней политики ЕС.

Определенную роль в принятии программы сыграл российско-грузинский конфликт в августе 2008 г., обостривший ситуацию в регионе. Несмотря на различные оценки странами-членами позиции России, возникло общее осознание необходимости участия ЕС в поддержании стабильности в регионе. На чрезвычайном заседании Европейского Совета в сентябре 2008 г. Комиссии было предложено ускорить работу по подготовке документов, касающихся «Восточного партнерства» в связи с необходимостью «подать более четкий сигнал относительно обязательств ЕС в связи с конфликтом в Грузии и его последствиями в более широком масштабе»57.

Еще одним катализатором стал очередной российско-украинский газовый конфликт в декабре 2008-январе 2009 г., в результате которого была временно прекращена подача газа в страны ЕС. Сложившая ситуация только усилила курс Брюсселя на секьюритизацию энергетической сферы и выработку единой внешней энергетической политики, в которой важная роль отводилась Украине. Оба кризиса высветили взаимозависимость ЕС и России в важнейших сферах, безопасности и энергетике, и в тоже время обозначили стремление Евросоюза усилить свои позиции в регионе.

Комиссия подготовила необходимые документы по «Восточному партнерству» к декабрьскому саммиту Европейского Совета. Программа предназначалась для шести государств постсоветского пространства, Украины, Белоруссии, Молдавии, Грузии, Армении и Азербайджана. Польско-шведское предложение включало также Россию, в документе подготовленной Комиссией указывалось, что отношения с Россией будут развиваться в формате стратегического партнерства параллельно с реализацией новой программы. Всячески подчеркивалось необходимость активизации деятельности ЕС в содействии реформам в странах-участницах, обозначался «принцип общего участия и ответственности»58 сторон.

В марте 2009 г. Совет ЕС и Европейский парламент внесли все необходимые коррективы в проект программы. Чехия, председательствовавшая в ЕС в первой половине 2009 года, обозначила скорейшее утверждение программы «Восточное партнерство» одним из своих приоритетов. 7 мая 2009 года была подписана Совместная декларация Пражского саммита по «Восточному партнерству», торжественно провозглашавшая начало реализации данной программы.

Программа «Восточное партнерство» явилась продолжением Европейской политики соседства. Так же как и ЕПС «Восточное партнерство» предполагает проведение странами-участницами политических и социально-экономических реформ, направленных на приближение к европейским стандартам, что согласно декларации «служит общей приверженности обеспечению стабильности, безопасности и процветания Европейского Союза, стран-партнеров и всего европейского континента»59. Финансирование программы также происходит в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП), созданного специально для реализации ЕПС в 2007 году. Поскольку программа «Восточное партнерство» в отличие от «Союза для Средиземноморья» не имеет своего секретариата, ответственность за ее реализацию лежит на комиссии ЕС.

В развитии двусторонних отношений с ЕС сохраняются принципы дифференциации и кондициональности, обозначенные в документах, касающихся ЕПС. Взаимодействие ЕС «должно учитывать конкретную ситуацию в каждой стране-партнере, а также ее амбиции»60. В качестве более продвинутого варианта сотрудничества для успешных партнеров предлагается Соглашение об ассоциации. Подобные соглашения предполагают принятие «далеко идущих обязательств перед ЕС»61, выражающихся в адаптации европейских правовых норм и стандартов, тесных политических связях, сотрудничестве в сфере ОВПБ и ЕПБО. Кроме того, ЕС предлагает создание углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (Deep and Comprehensive Free Trade Area, DCFTA). Данная опция является частью соглашения об ассоциации и предполагает снятие таможенных барьеров и торговых квот и гармонизацию торгового законодательства стран-участниц и ЕС. Таким образом, с точки зрения бонусов, предусмотренных программой, Украина не приобретает ничего принципиальной нового. Так как переговоры о подписании «нового продвинутого соглашения» (New Enhanced Agreement, NEA) между ЕС и Украиной были начаты еще в 2007 г. После того как в 2008 г. Украина стала членом ВТО, ЕС дал «зеленый свет» переговорам о создании углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли.

При рассмотрении программы «Восточное партнерство» напрашивается параллель с Вышеградской группой, субрегиональным объединением, целью которого было сотрудничество бывших стран соцлагеря в объединения усилий для скорейшего вступления в ЕС. Вышеградская группа подписала Центрально-европейское соглашение о свободной торговли, активно развивала экономические связи друг с другом с целью содействия реформам, направленным на выполнения условий членства в ЕС. Однако ситуация Восточного партнерства иная, безусловной перспективы членства не имеет ни одна из стран-участниц, некоторые даже не ставят перед собой такую цель, ограничиваясь сотрудничеством с Евросоюзом.

Главной новацией программы стало создание горизонтальных связей между странами - участницами, наряду с вертикальными, выражающимися непосредственно в отношениях ЕС и конкретного государства. Таким образом, можно говорить о наличии разных уровней сотрудничества в рамках программы. На уровне вертикального сотрудничества с соседями ЕС имеет достаточно большой опыт, в рамках ЕПС и ранее, начиная с подписания СПС. Формирование механизма многостороннего сотрудничества между восточными соседями Евросоюза с привлечением бизнеса, гражданского общества, финансовых институтов ЕС является характерной чертой новой инициативы ЕС на постсоветском пространстве.

В документах по «Восточному партнерству» подчеркивалось, что горизонтальные связи между странами-участниками приобретают большое значение, позволяя им делиться опытом в проведении преобразований, вырабатывать общие позиции в отношении конкретных вопросов, с которыми приходится сталкиваться. Поощряя развитие сотрудничества между государствами-участницами, ЕС исходит из того, что, несмотря на различия между государствами в возможностях, целях и приоритетах внешней политики, данную группу стран объединяет общее прошлое, проблемы, связанные с необходимостью трансформации политической и социальной системы, модернизации экономики. Подобный формат ЕС применял в отношении южных соседей в рамках Барселонского процесса и нового «Союза для «Средиземноморья», этот же принцип используется и в «Черноморской синергии».

Реализация преобразований в странах-членах при условии тесного сотрудничества с ЕС должна осуществляться в рамках четырех «тематических платформ»: демократия, надлежащее управление и стабильность; экономическая интеграция и сближение с политическими курсами ЕС; энергетическая безопасность; контакты между гражданами62. Первая платформа отражает традиционную для внешней политики ЕС поддержку развития институтов демократии и гражданского общества. Многосторонний формат предполагает участие экспертов, привлечение представителей гражданского общества с целью решения проблем в сфере регулирования средств массовой информации, избирательных стандартов, антикоррупционных мер.

В рамках второй платформы предполагается интенсификация экономического сотрудничества между шестью странами, расширение торговых связей с целью создания «Экономического сообщества стран-соседей ЕС». Проводится параллель с Европейской экономической зоной, созданной в 1994 году для облегчения доступа стран, не являющихся членами ЕС (Норвегия, Исландия, Лихтенштейн), к единому внутреннему рынку. Опыт участников данной интеграционной группировки может быть использован странами «Восточного партнерства». Для получения полного доступа к единому рынку они должны достичь соответствующего уровня экономического развития, привести национальное законодательство в соответствие с нормами ЕС и доказать возможности их применения на практике.



Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал