Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденные приказом мпр россии от 04. 07. 2007 г. №169 му



Скачать 174.11 Kb.
Дата02.05.2016
Размер174.11 Kb.
ТипМетодические указания
Нужна ли государственная экологическая экспертиза Схем комплексного использования и охраны водных объектов?

В соответствии с Приказом Росводресурсов от 13.12.2007 г № 251 разработка Схем комплексного использования и охраны водных объектов по бассейнам рек России должна быть завершена к 2015 г. Работы по ряду бассейнов уже завершены. Однако один вопрос, а именно: необходимость и процедура прохождения государственной экологической экспертизы вызывает разночтения. Учитывая тот факт, что Росприроднадзор только начинает осуществлять переданные ему по Постановлению Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 717 полномочия по проведению государственной экологической экспертизы, есть хорошая возможность навести порядок в этом вопросе.


Нормативно-правовая база
Нормативно-правовой основой разработки Схем комплексного использования и охраны водных объектов (Схем), а также проведения их государственной экологической экспертизы являются:

  • Водный кодекс РФ от 03.06.2006 № 74 ФЗ (ВК);

  • Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы» (ПП 883);

  • Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденные приказом МПР России от 04.07.2007 г. № 169 (МУ);

  • Постановление Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. N 727 "О порядке создания и деятельности бассейновых советов" (ПП 727);

  • Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 15.11.1995 №174 ФЗ (174-ФЗ);

  • Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 (Положение).

Необходимость экологической экспертизы Схем определяется в п. 2 ПП 883:



«Установить, что схемы комплексного использования и охраны водных объектов: … утверждаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы».

Она уточняется в п. 8 Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы (Правила), утвержденных ПП 883:

«Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы представляет проекты схем в Министерство природных ресурсов Российской Федерации».

Попытаемся установить, какая конкретно информация, содержащаяся в Схемах, может служить объектом для экологической экспертизы.


Что такое Схема?
Кодифицированного определения термина «Схемы комплексного использования и охраны водных объектов» нет. Есть лишь нормы, указывающие на предназначение и содержание Схем.

В соответствии со ст. 33 ВК:



«1. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.

2. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях:

1) определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;

2) определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;

3) обеспечения охраны водных объектов;

4) определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.

3. Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются:

1) целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;

2) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;

3) водохозяйственные балансы…;

4) лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности;

5) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации;

6) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;

7) предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.

4. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, рассматриваются бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

5. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления.

6. Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы устанавливается Правительством Российской Федерации.»

Правила дают следующее уточнение по назначению Схем:

«11. Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод.»

МУ дают еще одно разъяснение:

«Основной задачей разработки Схем является формирование инструментария принятия управленческих решений по достижению устанавливаемых Схемами целевых показателей качества воды водных объектов рассматриваемого речного бассейна и уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.

5. Материалы утвержденных Схем предназначены для:

планирования и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий в рамках федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных, региональных, ведомственных целевых программ;

разработки региональных и муниципальных программ (планов) водохозяйственных и водоохранных мероприятий;

подготовки предложений по установлению и пересмотру ставок платы за пользование водными объектами;

регулирования водопользования, в том числе определения объемов допустимого забора (изъятия) водных ресурсов, объемов допустимого сброса сточных вод и/или дренажных вод, др.».

Приведенные выше цитаты свидетельствуют, в частности, о том (выделено жирным шрифтом), что Схема не имеет «прямого действия»: не является планом или программой мероприятий, а лишь служит основой для разработки и принятия таких планов на федеральном и региональном уровнях в соответствии с действующей компетенцией.

Целевые показатели состояния бассейна, предлагаемые Схемой, являются не нормативами, а лишь целями по улучшению состояния бассейна реки, которые должны быть достигнуты к сроку окончания реализации Схемы (см. п. 6 а, 6 е Правил).

Схема не определяет допустимой антропогенной нагрузки, а лишь служит основой для её определения.

Лимиты и квоты забора водных ресурсов и сброса сточных вод также не являются непосредственными разрешениями на забор/сброс воды. Они лишь дают предельные (см. п.п. 6г, 6д Правил) объемы забора/сброса на основе оценки стока в неблагоприятных условиях при прогнозируемом уровне водопотребления. После утверждения Схем лимиты и квоты будут устанавливаться, по всей видимости, так же, как и до сих пор: по потребностям/заявкам и утверждаться приказом Росводресурсов на установленный период (см. Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 223). Единственное отличие: если заявка будет приближаться к лимитам-квотам, определенным в Схеме, то она станет предметом тщательного анализа и принятия решений.

Таким образом, исходя из «духа» закона 174-ФЗ, предметом экологической экспертизы может быть не сама Схема, а те конкретные целевые программы и проектные решения, которые будут подготовлены к исполнению на федеральном, региональном и местном уровнях на основе Схемы.

Теперь попробуем провести анализ на основе «буквы» закона 174-ФЗ.

Среди объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, предусмотренных ст. 11 174-ФЗ ближе всего по классификационным признакам к Схемам следующие:



«1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов; …».

Рассмотрим детальнее вопросы отнесения Схем к этим двум типам объектов экологической экспертизы.


Схема − нормативно-технический документ?
Кодифицированного определения термина «нормативно-технический документ» и нет (см., например, Решение Ленинградского областного суда от 04.02.2010 г. по делу N 3-1/2010).

В ГОСТ Р 1.0-92 дается такое определение:



«3.3 Нормативный документ — документ, устанавливающий правила, общие принципы или характеристики, касающиеся различных видов деятельности или их результатов.

Примечание — Термин "Нормативный документ" является родовым термином, охватывающим такие понятия, как стандарты и иные нормативные документы по стандартизации*, нормы, правила, своды правил, регламенты и другие документы, соответствующие основному определению.»

Большой политехнический энциклопедический словарь (Мультитрэйд) дает такое определение:



«НОРМАТИВНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ДОКУМЕНТ (НТД) - документ, устанавливающий требования к объектам стандартизации, обязательный для исполнения в определенных. областях деятельности, разработанный в установленном порядке и утверждённый компетентным органом. Основные виды НТД - стандарты и технические условия.»

Мир словарей (© 2000—2010 MirSlovarei.com) дает такое определение:



«Документация нормативно-техническая: стандарт государственный, стандарт предприятия, технические условия, технические описания, рецептура и другая документация, закрепляющая требования к качеству продукции.»

Как видно, Схемы не являются нормативно-техническим документом ни по одной из версий определения этого термина.


Схема − инструктивно-методический документ?
Несмотря на отсутствие кодифицированного определения и этого термина, можно, с некоторой натяжкой, рассматривать Схему как инструкцию, которая должна использоваться при разработке федеральных и региональных целевых программ развития территорий в их водохозяйственной части (целевые показатели, квоты-лимиты, перечень мероприятий).

В соответствии с МУ выходными материалами Схем являются:



  • Книга 1. Общая характеристика речного бассейна;

  • Книга 2. Оценка экологического состояния и ключевые проблемы;

  • Книга 3. Целевые показатели;

  • Книга 4. Водохозяйственные балансы и балансы загрязняющих веществ;

  • Книга 5. Лимиты и квоты на забор воды из водных объектов и сброс сточных вод;

  • Книга 6. Перечень мероприятий по достижению целевого состояния речного бассейна;

и приложения к Проекту в составе:

  • Приложение 1. Комплект ситуационных карт;

  • Приложение 2. Комплект оценочных карт;

  • Приложение 3. Комплект исполнительных и прогнозных карт;

  • Приложение 4. Сводная пояснительная записка к Проекту СКИОВО

  • Приложение 5. Программа мониторинга реализации СКИОВО;

  • Пояснительные записки к Книгам Проекта.

Первая и вторая Книги являются описательными и оценочными и по этой причине не представляют объекта экологической экспертизы.

Книга 3, содержащая целевые показатели по улучшению состояния бассейна реки в результате реализации мероприятий, вошедших в перечень Схемы, также трудно поддается экологической оценке. Целевые показатели не являются нормативами. Цели разработки Схемы заявлены в действующих законах, а, стало быть, и по существу, и формально не могут быть направлены на ухудшение экологической ситуации, не говоря уже о том, что одна из неотъемлемых целей Схемы – улучшение экологического состояния бассейна реки. Можно заподозрить, что те, или иные целевые показатели по предотвращению негативного воздействия вод, или водообеспечению населения невозможно достичь без нанесения ущерба окружающей среде. Но, во-первых, целевые показатели Схем вполне соответствуют целям, заявленным в Водной стратегии РФ 20201, а во-вторых, оценке, как мы уже писали, следует подвергать конкретные проектные решения. Новые (не утвержденные) проектные решения в рамках Схемы не приводятся.

(Отметим, в скобках, что Водная стратегия РФ 2020 по структуре и общей направленности очень похожа на Схему: есть целевые показатели, есть мероприятия, есть сроки их реализации и оценка финансовых затрат. Отличие – только в масштабе. При этом Водная стратегия не подвергалась экологической экспертизе. Это отвечает здравому смыслу и вполне может служить прецедентным примером при обосновании полного отказа от проведения государственной экологической экспертизы Схем).

Водохозяйственные балансы и балансы загрязняющих веществ (Книга 4) не оказывают никакого воздействия на окружающую среду. Они могут быть посчитаны с той, или иной степенью достоверности. Но достоверность расчетов является предметом не экологической, а профессиональной экспертизы, которой все материалы Схем подвергаются в процессе их подготовки и рассмотрения на Бассейновых советах.

Лимиты и квоты (Книга 5) рассчитываются, кроме прочего, на основе удовлетворения действующих санитарных и экологических требований к расходам воды в замыкающих створах в неблагоприятных условиях. Соображения, приведенные по Книге 4 справедливы и для Книги 5.

Заметим, что методическая основа для расчета балансов, лимитов и квот еще не утверждена в полном объеме. Но это, как говорится, «уже совсем другая история…».

Книга 6 «Перечень мероприятий по достижению целевого состояния речного бассейна» выпускаемая в рамках Схемы не может быть подвергнута экологической экспертизе, ввиду отсутствия предмета/объекта экспертизы. Одна из причин уже упоминалась: Схема не является программой прямого действия.

Мероприятия Схемы можно разбить на 3 группы:



  • те, которые уже ведутся на момент утверждения Схемы (а, значит, в соответствии с законом должны были пройти экологическую экспертизу), и будут продолжены в рамках Схемы;

  • те, которые вошли в утвержденные целевые программы (а, значит, прошли экспертизу), и включены в Схему;

  • те, которые предлагается реализовать в рамках Схемы. Они, в свою очередь, подразделяются на 2 подгруппы:

    • прошедшие стадию предпроектной проработки и имеющие положительное заключение экологической экспертизы, если оно требуется по действующему законодательству;

    • не имеющие пока конкретных проектных решений (например, рассмотреть вопрос о возможности подъема НПУ водохранилища до отметки …). При этом в Схему обязательно включается мероприятие по предпроектной проработке. Новые мероприятия и соответствующая им обосновывающая документация будут проходить экологическую экспертизу после разработки такой документации (в рамках Схем разработка проектной документации по конкретным мероприятиям не предусмотрена).

Таким образом, даже если рассматривать Схему как инструктивно-методический документ объекта государственной экологической экспертизы в составе выходных материалов Схемы найти не удается.
Схема − целевая программа?
По приведенным выше соображениям Схемы не являются программами прямого действия и, в частности, не являются федеральными целевыми программами. При этом, с одной стороны, Схемы учитывают действующие целевые программы, которые прошли экспертизу (в соответствии с действующим законодательством). С другой стороны, при разработке новых целевых программ (всех уровней) Схемы должны быть приняты во внимание (наличие водных ресурсов, предложенные в Схемах целевые показатели, водохозяйственные мероприятия и пр.). Вновь разработанные (в том числе и на основе Схем) целевые программы должны проходить государственную экологическую экспертизу в соответствии с установленным законом порядком.
Выводы по необходимости экологической экспертизы Схем:


  1. Предмета для государственной экологической экспертизы в Схемах нет.

  2. Необходимо внести соответствующие поправки в действующие нормативные акты (ПП 883, Правила, МУ).

  3. Пока такие поправки не приняты, для того, чтобы разработанные к настоящему моменту Схемы могли быть утверждены, передавать материалы Схем на государственную экологическую экспертизу непосредственно в Росприроднадзор (конечно, без всяких общественных слушаний и пр.), который рассматривает их только на предмет: «а не попало ли что-нибудь в материалы, что, действительно требует экологической экспертизы?», и выдает заключение: «Нет предмета для государственной экологической экспертизы».

Если приведенная аргументация будет сочтена неубедительной и/или неверной, тогда останется еще один актуальный аспект, который хочется обсудить.


Проводить ли общественные слушания по Схемам?
Рассмотрим, как действующие нормативно-правовые акты определяют участие общественности в экологической экспертизе и как это реализуется (или может быть реализовано) для Схем (см. Таблицу).


Действующая норма

Реализация

174-ФЗ, ст. 3 Принцип … «гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения»

Участие общественных организаций в заседаниях Бассейнового совета, размещение материалов Схемы на сайтах Росводресурсов, БВУ, субъектов РФ

174-ФЗ, ст. 9 «1. К полномочиям органов местного самоуправления относятся… организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе; организация по требованию населения общественных экологических экспертиз»

Именно муниципалитеты решают, есть ли необходимость такого рода обсуждений. В силу специфики Схем, обсужденной выше, ожидать таких решений не приходится.

174-ФЗ, ст 14. «1. Государственная экологическая экспертиза объектов… проводится при … наличии в составе представляемых материалов…




положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке, заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;»

В соответствии с действующими нормативными документами, регулирующими разработку Схем, процедура согласования исчерпывается рекомендациями заинтересованных сторон, зафиксированными в протоколах заседаний Бассейнового совета. Для обоснования этого тезиса приведем ряд действующих положений.

В соответствии с Правилами:



«4. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают участие в разработке схем. Федеральные органы исполнительной власти представляют в Федеральное агентство водных ресурсов результаты исследований и иные материалы, необходимые для включения в схемы, в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. # 30, по запросам Федерального агентства водных ресурсов. Состав и форма представления указанных материалов определяются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти.»

«8. Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем…»
В соответствии с ПП 727:

«5. В состав бассейнового совета входят представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также представители водопользователей, общественных объединений и общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

От федеральных органов исполнительной власти в бассейновый совет включаются представители Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства морского и речного транспорта, Федерального агентства по рыболовству, Федерального агентства по энергетике, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.»

Таким образом, все заинтересованные стороны имеют возможность высказать свои замечания и предложения, которые могут быть учтены в Схемах.




материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления »

Эти материалы представляются в случае проведения обсуждений, инициированных органами местного самоуправления

174-ФЗ, Ст. 19. «1. Граждане и общественные организации (объединения) … имеют право: выдвигать предложения о проведении … общественной экологической экспертизы»

Ст 20. «Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления»

Ст. 23. «1. Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.»

Ст. 25 «2_1. При проведении государственной экологической экспертизы заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы»



Именно граждане и общественность, но не Исполнитель, или Заказчик Схемы являются инициаторами общественной экологической экспертизы.

Положение, ст. 1.1 «Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду … - процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.»

Схемы не представляют собой «намечаемую хозяйственную деятельность», но в числе прочего представляют оценку фактических и возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду всей осуществляемой и планируемой хозяйственной деятельности в бассейне реки, а также перечень мероприятий, непосредственно направленных на обеспечение экологически ориентированных управленческих решений, на предотвращение таких неблагоприятных воздействий. При этом мероприятия Схемы не осуществляются непосредственно в результате её принятия, а лишь в рамках других действующих и/или подлежащих утверждению Программ федерального, регионального, местного уровня и программ мероприятий водопользователей. Проектные решения, связанные с реализацией этих конкретных мероприятий могут быть объектом ОВОЗ. Оценивать воздействие Схемы на окружающую среду все равно, что оценивать воздействие на окружающую среду Проекта ОВОЗ.

Следовательно, Положение к Схемам не применимо в целом и, в частности, та его часть, которая определяет необходимость и порядок проведения общественных обсуждений



.

Выводы по общественным слушаниям Схем:


  1. информация о разработке Схем доступна общественным организациям и органам местного самоуправления (заседания Бассейнового совета, публикации в СМИ, размещение материалов в интернете);

  2. заказчики и исполнитель Проекта Схемы не обязаны инициировать общественную экологическую экспертизу;

  3. никаких общественных слушаний проводить не надо.

1 Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года утверждена Распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2009 года.




База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал