Нормативно-правовое регулирование лицензионной деятельности в россии



Скачать 122.86 Kb.
Дата01.05.2016
Размер122.86 Kb.
А. БАГАНДОВ,

кандидат юридических наук


НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛИЦЕНЗИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ
Отрасль административного права объединяет в себе нормы, регулирующие властные отношения, одним из субъектов которых является государство в лице своих органов или должностных лиц. Нельзя отрицать, что характер властеотношений носят и отношения по лицензированию, возникающие между лицензирующим органом и субъектом лицензируемого вида деятельности. Более того, только с точки зрения административно-правового подхода к изучению лицензирования можно определить его правовую природу и выработать системный подход к совершенствованию совокупности норм права, регулирующих отношения по лицензированию.1

Общая часть лицензионного права объединяет нормы лицензионного права, определяющие критерии выделения объектов лицензирования, правовой статус субъектов лицензионных правоотношений, в том числе полномочия лицензионных органов, принципы лицензионного права, сферу действия лицензионного законодательства и нормотворческие права в лицензионной сфере различных властных субъектов, соотношение федерального и регионального начал в регулировании лицензионных отношений, основные правила действия лицензий в пространстве и во времени, их виды и удостоверяющие лицензию документы. Общая часть также включает процедурные нормы, являющиеся общими для всей подотрасли лицензионного права (о порядке и сроках принятия решений о выдаче лицензии, о порядке переоформления документов, о порядке приостановления действия и аннулирования лицензии).

Общими также являются нормы о предварительном и текущем контроле деятельности соискателей лицензий и лицензиатов, а также нормы о ведении реестров лицензий и порядке выдачи информации, содержащейся в них. Кроме того, к общей части лицензионного права относятся нормы о лицензионной ответственности, т.е. нормы, определяющие состав лицензионного правонарушения и меру ответственности за его совершение.

Нормы общей части закреплены в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и постановлении Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. № 135 «О лицензировании отдельных видов деятельности». Действуют нормы общей части в большинстве своем на всю совокупность лицензионных правоотношений и составляют основу для нормообразования и применения норм права в рамках особенной части лицензионного права. Применительно к специальной части лицензионного права, которая образует особый сегмент в системе лицензионного права, нормы общей части напрямую не распространяются.

Особенную часть лицензионного права традиционно составляют нормы о лицензировании отдельных видов деятельности. При этом в нее входят нормы о лицензировании тех видов деятельности, которые регулируются также и общими нормами лицензионного законодательства, закрепленными в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».2 Структуру особенной части лицензионного права составляют отдельные составляющие лицензирования деятельности в экономической сфере (хозяйственные виды деятельности), лицензирования деятельности в области государственной безопасности и обороны страны, лицензирования деятельности в области здравоохранения, экологической, промышленной, транспортной безопасности и т.д.3

Специальная часть лицензионного права занимает особое место в его системе, поскольку объединяет в себе нормы лицензионного права, не подпадающие под действие общих норм лицензионного права. Речь идет о нормах российского права, посвященных лицензированию тех видов деятельности, которые перечислены в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». В специальной части лицензионного права можно встретить самые неожиданные нормы, с точки зрения традиционной лицензионной процедуры. Здесь возможно выделение различных видов лицензий (именных распорядительных, долгосрочных, лесорубочных билетов, удостоверений и т.п.), применение своеобразной меры ответственности, не свойственной общим принципам лицензирования (ограничение действия лицензии), существование лицензии на договорной основе (лицензионный договор) и т.д.

Система нормативных правовых актов, содержащих нормы лицензионного права, весьма обширна и включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также акты органов государственной власти субъектов РФ. В настоящее время источники лицензионного права начинают напоминать действительно определенную систему, что связано, прежде всего, с принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Однако до момента введения в действие этого нормативного правового акта в системе российского законодательства было трудно найти более обширный и разрозненный массив правовых норм.

Впервые понятие «лицензирование деятельности» появилось в российском праве с принятием 2 декабря 1990 г. Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Однако в этом отраслевом акте содержались только нормы о лицензировании кредитных организаций. Позднее был принят Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности»4, который стал основополагающим документом, регулирующим вопросы взаимодействия государства с предприятиями и который предоставлял свободу субъектам предпринимательства, в том числе в выборе сферы деятельности.

Государство оставило за собой монопольное право на осуществление лишь некоторых видов деятельности, связанных с оружием, наркотиками, радиоактивными и драгоценными металлами, особо опасными заболеваниями, орденами и медалями, а также производством ликероводочных и табачных изделий. В названном Законе содержалась также весьма примечательная норма п. 4 ст. 21, которая гласила: «Отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основании специального разрешения (лицензии)».5 В дальнейшем посредством внесения изменений в конституционное законодательство субъекты РФ были уравнены в своих правах, и данная норма стала распространяться на органы исполнительной власти краев, областей и городов федерального значения. Таким образом, в законодательстве появились общие нормы о возможности лицензирования определенных видов деятельности. При этом предполагалось, что перечень лицензируемых видов деятельности будет определен Правительством РФ или правительствами входящих в нее республик. Роль такого перечня (который, к сожалению, не был принят своевременно) должна была состоять в том, что появилась бы возможность сразу определить те сферы деятельности, которые нуждаются в особом контроле государства для обеспечения реализации публичных интересов. Однако принятие данного перечня было отложено на четыре года и лишь в декабре 1994 г. было принято постановление Правительства РФ, закрепившее перечень лицензируемых видов деятельности и порядок проведения лицензирования. Справедливости ради необходимо отметить, что Верховный Совет СССР принял Постановление от 26 мая 1991 г. «О видах деятельности, которыми предприниматели вправе заниматься только на основании специального разрешения (лицензии)». Этим актом был утвержден достаточно обширный перечень лицензируемых видов деятельности. За нарушение норм данного постановления была введена ответственность в размере всего дохода от деятельности без лицензии, и устанавливался штраф, равный незаконно полученному доходу.

Однако на протяжении последующих трех лет актами Президента РФ и Правительства РФ названный перечень постепенно расширялся, хотя и несколько ситуативным образом: по мере появления и развития отдельных видов деятельности государство вводило, причем иногда с большим опозданием и как бы задним числом, их лицензирование.6 Необходимость лицензирования одних видов деятельности закреплялась на законодательном уровне, а обязательность получения лицензии на занятие другими видами предпринимательской деятельности устанавливалась подзаконными актами.

В России только на федеральном уровне к началу 1993 г. по рассматриваемому вопросу было издано более ста документов. Чрезвычайно активное увеличение числа лицензируемых видов деятельности в 1993 г. связывают с постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 492 «О полномочиях органов исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов федерального значения по лицензированию отдельных видов деятельности»7, в котором было предусмотрено право федеральных государственных органов делегировать свои полномочия по лицензированию субъектам РФ.8 К концу 1994 г. в России сформировалось сложное, разноуровневое и достаточно противоречивое правовое регулирование лицензирования хозяйственной деятельности. Подобное бессистемное вмешательство государственных органов в предпринимательство не могло не вызвать ответной реакции. Арбитражные суды начали рассматривать иски об отмене тех иди иных актов о лицензировании. Инициаторами мно­гих дел выступили антимонопольные органы, усмотревшие в такой ситуации опасность для конкуренции. Участились случаи обращения в суд предприятий, которым было отказано в выдаче лицензии.

В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 1994 г. «Об укреплении Российского государства» органам государственной власти было указано на то, что они должны значительно упростить процедуры, регламентирующие деятельность частного бизнеса, поскольку усложненность и противоречивость регулирования тормозят развитие предпринимательства и питают коррупцию и, хотя чиновник уже не развертывает планы и не делит фонды, он обладает не меньшей властью, поскольку распределяет централизованные кредиты и инвестиции, выделяет экспортные квоты и выдает лицензии.

Наконец, было принято постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности»9, в котором предусматривался их перечень в более-менее полном объеме (за исключением тридцати видов, предусмотренных законами и указами Президента РФ). Число лицензируемых видов уменьшилось, хотя и не столь значительно, как ожидалось. В соответствии с принципами, изложенными в постановлении, упорядочивался механизм лицензирования.10 С 1 января 1995 г. в связи с введением в действие первой части Гражданского кодекса РФ утратил силу (за исключением двух статей) Закон от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности». При этом со дня официального опубликования ГК РФ начала действовать норма ст. 49, предусматривающая, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Тем самым возможности участвовать в лицензионном нормотворчестве лишались и субъекты Российской Федерации, и российское правительство. В 1995 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ было принято более 30 федеральных законов, касающихся лицензирования. В 1996 г. были приняты 17 федеральных законов. Появлялись подобные акты и в 1997-1998 гг. Правительством РФ были утверждены десятки положений, регламентирующих процедуру лицензирования отдельных видов деятельности. В субъектах РФ также было издано небольшое число актов в рамках полномочий, предоставленных им федеральными законами (они касались, например, оптовой и розничной торговли алкогольной продукцией), или в связи с необходимостью устранения явных упущений, содержащихся в федеральном законодательстве. Наконец, был принят Федеральный закон 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», имевший весьма прогрессивное значение для становления лицензионного права и ограничивший круг органов, которые могут осуществлять лицензирование (ст. 2). Были расширены полномочия в этой сфере федеральных органов исполнительной власти. Законом также было предусмотрено, что после 1 января 2005 г. лицензиат, имеющий разрешение органов одного из субъектов РФ, может осуществлять указанную в нем деятельность на любой территории России после уведомления об этом местных органов власти (ч. 2 ст. 7, ч. 4 ст. 19).

Первая попытка кардинально упорядочить правовое регулирование лицензирования в России была предпринята на общегосударственном уровне в Указе Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства".11 Этот нормативный правовой акт предусматривал, в частности уменьшение числа государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности и четкое разграничение функций по лицензированию между различными органами исполнительной власти. Правительству РФ давалось поручение представить предложения о разграничении функций по лицензированию между различными федеральными органами исполнительной власти.

В 1998 г. на федеральном уровне был впервые принят регламентировавший лицензирование специальный законодательный акт - Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".12 Однако данный акт, к сожалению, так и не решил проблему упорядочения правового регулирования лицензирования. В результате менее чем через три года была принята новая редакция этого закона - Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".13

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ в ст. 17 устанавливает исчерпывающий перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия. Учитывая продекларированное в ходе административной реформы положение о сокращении административных барьеров, было бы правильным осуществлять ежегодный пересмотр указанного перечня. Для этого следовало бы установить срок действия ст. 17 в один год, а не бессрочно, как это имеет место сейчас.

Такой подход обязывал бы Правительство Российской Федерации ежегодно выходить в Государственную Думу с инициативой о продлении срока действия соответствующей статьи. В ходе обсуждения в палате данной законодательной инициативы Правительства Российской Федерации появлялась бы возможность реально оптимизировать перечень лицензируемых видов деятельности. Думается, что именно российское правительство должно выходить с такой инициативой, так как согласно ст. 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"14, оно осуществляет регулирование экономических процессов в стране. Предлагаемый подход побуждал бы Правительство РФ более взвешенно подходить к вопросу о необходимости сохранения, сокращения или расширения перечня тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию.

Итак, формирование современного законодательства о лицензировании происходило в обстановке отсутствия какой-либо фундаментальной теоретической основы. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»15 и возникшие на его основе многочисленные акты Правительства РФ, других органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, были приняты только в течение последних четырех-пяти лет.16 Действительно, в настоящий момент очевидно существование в российском правовом поле обособленного лицензионного законодательства (выделено мной. – А.Б.), которое носит преимущественно административно-правовой характер. Более того, речь идет о выделении лицензионного законодательства в комплексную отрасль российского законодательства.

Как известно, отрасль законодательства – это обладающая иерархичностью и структурой совокупность нормативных правовых актов, находящихся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости, соподчиненных и согласованных между собой. Иными словами, в рамках этой системы акты с большей юридической силой обусловливают акты с меньшей юридической силой, которые последовательно дополняют и конкретизируют их.

За последние 15 лет в России накоплен опыт правотворчества и правоприменения (в том числе – богатая судебная практика) в области лицензирования. Думается, настало время говорить о возможности, более того, насущной необходимости выделения лицензионного законодательства в комплексную отрасль российского законодательства. Догмой стало утверждение о том, что юридические нормы весьма разнообразно выражаются в различных слоях правовой действительности. Большинство авторов, признающих существование наряду с основными отраслями права одних лишь отраслей законодательства, понимают под последними не только произвольно сконструированные на началах инкорпоративной систематизации компоновки норм (не сферы регулирования, не нечто чисто внешнее к самому праву), а реально существующие подразделения,17 некое «второе измерение» в праве и даже элементы органичной системы.18 Развитые правовые системы, складывающиеся при посредстве интенсивной и многогранной кодификационной работы, характеризуются наличием вторичных образований в структуре права.





1 Стоит отметить, что долгое время в российском законодательстве не было определения понятия лицензирования с указанием всех существенных его признаков, что затрудняло поиск ответа на поставленный вопрос.

2 См.: СЗ РФ. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3430.

3 Каждый из этих институтов объединяет нормы о лицензировании одного, двух или более видов деятельности, сходных между собой по процедуре лицензирования, лицензионным требованиям и условиям, порядку осуществления контрольных процедур и т.п.

4 См.: Ведомости РСФСР. 1990. № 20. Ст. 418.

5 При этом уточнялось, что перечень этих видов и порядок получения лицензии определяются Советом Министров РСФСР и Советами Министров входящих в ее состав республик или уполномоченными ими органами.

6 При этом не наблюдалось и намека на единообразие или на единую государственную политику в этой области, самым ярким подтверждением чего было введение новых видов деятельности, подлежащих лицензированию, различными по юридической силе нормативными актами.

7 См.: СЗ РФ. 1993. № 22. Ст. 2033.

8 Именно оно вовлекло в процесс расширения сферы лицензиро­вания субъекты РФ и позволило за короткий срок резко увеличить число лицензируемых видов деятельности. В итоге лицензированию подлежала практически любая деятельность.

9 См.: СЗ РФ. 1995. №1. Ст. 69.

10 Кроме того, в постановлении были перечислены все государственные органы, выдающие лицензии и разрабатывающие положения о лицензировании отдельных видов деятельности.

11 См.: СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3148.

12 См.: СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4857.

13 См.: С РФ. 2001. № 33. Ст. 3430.

14 См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

15 СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3430; 2002. № 11. Ст. 1020; № 12. Ст. 1093; 2002. № 50. Ст. 4925; 2003. № 2. Ст. 169; № 9. Ст. 805; № 11. Ст. 956; № 13. Ст. 1178.

16 При этом основой для формирования столь обширного массива законодательства служила чья-то добрая воля и хорошая логика, но без научного анализа, без обращения к опыту юридической науки, без опоры на теоретический базис. Следовательно, в данном случае теории права придется догонять ушедшую вперед практику правотворчества и правоприменения.

17 См.: Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации // Советское государство и право. – 1971. - № 12. – С. 31.

18 См.: Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. - М., 1979. – С. 56.


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал