О проекте Основ государственной экологической политики 1



Скачать 125.58 Kb.
Дата26.04.2016
Размер125.58 Kb.
О проекте Основ государственной экологической политики1
Васильева М.И.

доктор юридических наук, профессор

кафедры экологического и земельного права

юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова
Проект Основ государственной экологической политики2 разработан Министерством природных ресурсов и экологии РФ в исполнение поручения Президента РФ по итогам заседания президиума Государственного совета, посвящённого реформированию системы государственного управления в сфере охраны окружающей среды3.

Избранный формат документа (в виде Основ) предполагает дальнейшее его развитие: предусматривается разработка Стратегии реализации Основ на период до 2030 года и Планов реализации на соответствующие пятилетние периоды, где должны быть установлены количественные значения ориентировочных целевых показателей выполнения экологической политики. Предполагается, что в ходе выполнения Стратегии и Планов будет проводиться мониторинг и оценка эффективности предпринимаемых мер и мероприятий. Предусматривается разработка и реализация долгосрочных программ в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности.

Формулирование экологической стратегии как Основ политики предполагает (допускает) принятие аналогичных документов на региональном уровне, которые содержательно могут развивать положения Основ соразмерно сфере ведения субъектов Российской Федерации (пункты в, д ст. 72 Конституции РФ) и исходя из конкретных характеристик состояния экономики, социальной сферы и окружающей среды в регионах.

Основы предметно вписываются в ряд документов, принятых применительно к различным составляющим устойчивого развития страны, в числе которых Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, Климатическая доктрина Российской Федерации.

Стратегической целью экологической политики названо сохранение и восстановление природных экосистем для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения, что может рассматриваться как выражение экоцентричного подхода к охране окружающей среды.

Проект содержит целый ряд направлений, длительное время обсуждаемых, но ещё не реализуемых в практике управленческой деятельности.

Планируется решать такие важные задачи как: постепенное введение запрета на размещение отходов, не прошедших сортировку и обработку в соответствии с современными технологиями обращения с отходами, а также запрета на открытое захоронение отходов; установление ответственности производителей за экологически безопасную утилизацию товаров (продукции), потерявших свои потребительские свойства, а также связанной с ними упаковки; проведение оценки экономической эффективности деятельности государства и органов местного самоуправления в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды и другие.

Потенциально эффективны ввиду их конкретности и точечности такие новые механизмы как: планомерное увеличение доли ВВП, направляемой на решение природоохранных задач; разработка и внедрение экологических параметров и требований при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; введение запрета на ввоз в Российскую Федерацию техники (оборудования) и технологий, не соответствующих экологическим требованиям, в том числе международным; обеспечение ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за экологическую безопасность всех этапов своей деятельности; создание и функционирование системы эффективного целевого расходования средств, поступающих в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду, на реализацию мероприятий по минимизации и возмещению ущерба окружающей среде; установление штрафов за экологические правонарушения, размеров платы за негативное воздействие на окружающую среду, адекватных (соразмерных) причиненному ущербу компонентам окружающей среды; развитие добровольной нефинансовой отчетности в области устойчивого развития и переход к обязательности публикации государственными корпорациями и компаниями с государственным участием аудируемых и заверяемых третьими независимыми сторонами нефинансовых отчетов об устойчивом развитии в соответствии с международными стандартами; разработка методологии и методов эколого-экономической оценки, в том числе определение стоимости природных объектов с учетом их средообразующей функции, для использования при принятии решений в различных отраслях экономики; создание методологии определения экологических рисков в целях создания системы управления качеством природной среды; государственная поддержка распространения через средства массовой информации сведений природоохранной и ресурсосберегающей направленности, проведения тематических мероприятий; повышение квалификации специалистов правоохранительных и судебных органов; использование производственных зон, за исключением объектов размещения отходов, после их рекультивации и перепрофилирования в качестве одного из основных резервов территориального развития под общественное использование, например, в качестве «зеленых зон» и ряд других.

Здесь не ставится в качестве задачи подробный анализ текста проекта Основ по существу предлагаемых мер (хотя бы потому, что такого рода содержательная оценка требует специальных разноотраслевых знаний и большей частью не гуманитарных4), а предлагается взглянуть на него с позиций возможности иных подходов к изложению.

Определение экологической политики как системы решений представляется не вполне корректным, его целесообразно пересмотреть, исходя из того, что государственная политика это вряд ли система решений. Скорее, как один из вариантов, это, например, «система концентрированных, научно обоснованных и в определенной степени легализованных представлений о целях, приоритетах, принципах, содержании, способах и средствах природоохранной деятельности государства»5, поскольку решения являются уже стадией реализации политики. Это хорошо иллюстрирует и данный документ – в нем только заданы ориентиры будущих решений и действий.

Вряд ли есть необходимость в формулировании столь большого количества принципов (шестнадцать), тем более не все из них имеют ту смысловую нагрузку, которую должны нести принципы. Вместе с тем, здесь заложены важные положения и принципиального свойства, например такие как: обеспечение последовательности действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития экологической политики; предупреждение негативного воздействия; обоснованность и достаточность экологических норм и требований с учетом отдаленных последствий их применения; открытость, достоверность и доступность экологической информации; учет мнения населения, экологических общественных и иных некоммерческих объединений при принятии решений по реализации экологической политики; неотвратимость санкций за действия и бездействие, повлекшие ущерб окружающей среде и здоровью населения и другие.

Системным недостатком проекта Основ является смешение приоритетов, задач и механизмов реализации экологической политики.

Так, выделено пять приоритетов: повышение экологической эффективности и обеспечение экологически ориентированного роста экономики; повышение качества жизни и среды обитания человека; сохранение и восстановление окружающей природной среды; предотвращение опасных климатических явлений и адаптация к глобальному изменению климата; снижение негативного воздействия на окружающую среду отходов производства и потребления. Приоритеты представлены как блоки задач, сформированные по актуальным направлениям, однако классификация несистемна ввиду неочевидности ее основания. Кроме того, сама суть приоритетов состоит в том, что таковых не может быть много, а в идеале возможно достаточно и одного. Задач и/или направлений реализации политики может и должно быть столько, сколько необходимо для отражения целей и приоритетов политики. Приоритеты же должны иметь характер некоего функционально универсального критерия («ключа»), объединяющего и систематизирующего и задачи (направления) политики и механизмы её реализации. Например, в качестве приоритета национальной экологической политики было предложено повышение ценности природных ресурсов6.

Встречается неправильная номинация положений проекта в качестве принципов, задач или механизмов реализации политики. Так, «публичность, открытость и доступность информации о состоянии окружающей среды, мерах по ее охране, и принимаемых решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления», «публичность информации деклараций и разрешений на воздействие на окружающую среду» рассматриваются как механизмы реализации политики, хотя это ближе к принципам, а «установление, мониторинг и непрерывное совершенствование экологических индикаторов социально-экономического развития регионов и страны в целом (индикаторы, характеризующие как негативное влияние на окружающую среду, так и соблюдение природоохранных требований)» как принцип, в то время как это механизм. Совершенствование системы государственного экологического мониторинга и государственного экологического контроля считается механизмом реализации политики, однако это задача. Формирование же у всех слоев населения экологически ответственного мировоззрения можно рассматривать и как задачу и как механизм. Обеспечение баланса потребностей в части экономического благосостояния и экологического благополучия общества зафиксировано как цель экологической политики, соблюдение баланса потребностей населения в благосостоянии и экологическом благополучии звучит и в принципах. Между тем это ближе к механизмам реализации политики, а скорее лежит в русле методологических подходов к достижению целей. Создание научной основы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности – не принцип, а условие реализации политики. Обеспечение поэтапного, экологически и экономически обоснованного перехода на применение экологических стандартов (термин требует уточнения. – М.В.) при осуществлении хозяйственной и иной деятельности при соблюдении установленных в законодательном порядке сроков выполнения – не принцип, а задача реализации политики. Примеры можно продолжить.

С точки зрения содержания, а также структурного соответствия сформулированных положений месту их размещения в тексте более проработанными, в сравнении с другими разделами, выглядят, например такие подразделы как 3.4. «Предотвращение опасных климатических явлений и адаптация к глобальному изменению климата», 4.8. «Региональная и территориальная экологическая политика», 4.9. «Международное сотрудничество по реализации экологической политики».

Для облегчения понимания и пользования документом, а также для чёткого декларирования тех задач и механизмов, которые ещё не нашли отражения в практике управления охраной окружающей среды вероятно можно было бы разделить положения, констатирующие приверженность государства к уже реализуемым задачам и механизмам, и положения, несущие в себе новые подходы, рассчитанные на перспективу.

Целесообразна корректировка проекта с точки зрения приведения в соответствие некоторых понятий общепринятым и/или научно обоснованным. Как показывает опыт, употребление в подобных документах каких-либо новых терминов и категорий, имеющих подчас символическое значение, впоследствии иногда приводит к их вовлечению в сферу правоведения, что может осложнить применение уже действующего законодательства. Так, с принятием Указа Президента РФ от 4 июня 2009 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» входит в деловой язык выражение «повышение экологической эффективности», технико-юридическая нефункциональность которого очевидна, и это может рассогласовать некоторые действующие нормы бланкетного характера (а таких немало в сфере экологического законодательства) с актами, принимаемыми в развитие данного тезиса. Например, согласно ст. 17 Федерального закона «Об охране окружающей среды», государством поддерживается предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, что не дает оснований считать поддерживаемой государством деятельность, осуществляемую в целях повышения экологической эффективности. Если всё же это понятие будет активно использоваться и в дальнейшем, то необходимо его легализовать. Как возможный вариант, определение «повышения экологической эффективности» может быть дано посредством отсылки к показателям результативности конкретных мероприятий – природоохранных, ресурсо- и энергосберегающих. В свою очередь, такая результативность должна интегрировать не только собственно экологические, но также и взаимосвязанные с ними экономические, социальные и иные последствия реализации названных мероприятий.

Нет необходимости прибегать к необщеупотребимому термину «экосфера». Достаточно использовать традиционную терминологию (биосфера, ресурсы биосферы). Вряд ли оптимальным, а кроме того, не соответствующим терминологии Конституции РФ и экологического законодательства является выражение «благоприятная для обитания человека окружающая среда».

Такой механизм реализации экологической политики как «управление комплексным воздействием на окружающую среду и ее компоненты» представляется преждевременным, в настоящее время речь скорее может идти о регулировании такого комплексного воздействия, но вряд ли об управлении им. Аналогично, направленной в отдаленную перспективу видится задача предотвращения образования отходов в источнике их образования – реалистично уменьшение образования отходов.

В числе механизмов научного обеспечения называется использование научно-обоснованных и объективных показателей качества (состояния) окружающей среды с учетом территориально-климатических факторов. Представляется, что наука должна не столько использовать, сколько обосновывать такие показатели.

Не понятным с точки зрения причин поддержки выглядит тезис об обеспечении приоритетности экологического финансирования, кредитования малобюджетных организаций (при этом не ясно, что имеется в виду под экологическим финансированием и малобюджетными организациями).

Содержательно неинформативен и неопределен такой механизм как «применение дифференцированных видов административных механизмов в зависимости от степени потенциального/существующего воздействия на компоненты природной среды намечаемой/осуществляемой деятельности».

Безусловно, движение в заданном направлении так или иначе должно опосредоваться правом7.

Раздел «Нормативно-правовое обеспечение деятельности в области охраны окружающей среды и правоприменение» может быть дополнен конкретными механизмами правового характера. Из изложенного как механизм может приниматься разработка и внедрение нормативов качества окружающей среды, можно с уточнением – недостающих. Создание структурно целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства в области охраны окружающей среды, совершенствование и дополнение нормативной базы в области оценки воздействия на окружающую среду – задачи.

Имеет практическое значение указание на обязательность проведения оценки воздействия на окружающую среду и учета ее при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности. После исключения из числа объектов государственной экологической экспертизы большей части проектов хозяйственной и иной деятельности и отмены ч. 2 ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды», устанавливавшей обязательность проведения оценки воздействия при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, дискутируется обязательность такой оценки как стадии проектирования (несмотря на то, что результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду входят в раздел 8 проектной документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» – п. 25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87)

Такое понятие как режим природопользования (о нём сказано в контексте разработки и нормативного правого закрепления режимов природопользования, соответствующих условиям конкретных территорий) неизвестно законодательству. Существует дифференциация правовых режимов например, пользования землями лесного фонда в зависимости от целевого назначения лесов, или использования и охраны особо охраняемых природных территорий различных видов. Если предполагается внести значимые изменения в действующие подходы, то вероятно следовало бы уже на стадии Основ дать общее представление о них. Такая задача как «создание правовых и экономических механизмов защиты природных экологических систем на частных и муниципальных землях» видимо подразумевает существенные законодательные новеллы, которые можно хотя бы рамочно обозначить.

В некоторых случаях усматривается избыточность задач. Так, установление ответственности субъектов хозяйственной и иной деятельности за вред, причиненный окружающей среде результатами этой деятельности, а также предыдущей деятельности лиц, правопреемниками которых они являются, вряд ли можно отнести к рангу стратегических задач, при всей несомненной значимости юридической ответственности, поскольку такая ответственность установлена и применяется. В то же время, например, известно, что установленные в законодательстве процедуры общественных обсуждений материалов оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду применяются формально, и потому вынесение позиции о их проведении в число задач обоснованно.

Документ содержит отдельные юридически некорректные положения. Так, по действующему законодательству не существует титула долгосрочного владения земельными участками. Форма получения разрешений на негативное воздействие на окружающую среду – не согласовательная, а императивная. Нет такого вида правонарушений, как «коррупционные проявления».

Отдельного обсуждения заслуживает возможность и целесообразность объединения природоохранной и природноресурсовых стратегий.



1 Статья подготовлена с использованием баз данных СПС «КонсультантПлюс».

2 Источник опубликования: http://www.duma.gov.ru/cnature/ Скопировано по состоянию проекта на 23.12.2010г.

3См.: Стенографический отчёт о заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды http://www.kremlin.ru/transcripts/7872

4 Соответственно многие высказываемые юристами суждения о целесообразности, предпочтительности тех или иных экологических, эколого-экономических, эколого-технических мер или, наоборот, их критика имеют характер частного, а не профессионального мнения, на что практически не обращается внимание в юридической литературе.

5 Васильева М.И. Право и государственная экологическая политика: вопросы соотношения // В сб.: Правовое обеспечение национальных интересов: Материалы междунар. научно-практич. конф. / Под общ. ред. Хабриевой Т.Я.. – М.: «Юстицинформ», 2005. С. 198–207.

6 Приоритеты национальной экологической политики России (коллектив авторов: Бобылев С.Н., Васильева М.И., Захаров В.М., Перелет Р.А., Яблоков А.В., Ясвин В.А.) / Под ред. В.М. Захарова. – М.: Наука, 1999. – 100 с.

7 О реализации политики в законодательстве см.: Васильева М.И. Указ. соч.


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал