«Оценка регулирующего воздействия: конституционно-правовые аспекты»



страница2/8
Дата02.05.2016
Размер0.97 Mb.
ТипЛитература
1   2   3   4   5   6   7   8

1. ОЦЕНКА РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ – МЕХАНИЗМ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ВЫГОД И ИЗДЕРЖЕК ДЛЯ ОБЩЕСТВА




1.1. Предназначение оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы

Для определения предназначения оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы необходимо дать понятие оценки регулирующего воздействия, рассмотреть его цели, принципы проведения, основные методы, определить его место среди иных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов.

Наиболее общим и полным определением оценки регулирующего воздействия считается следующее:

оценка регулирующего воздействия – это «процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, с целью исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке техник, применяемых на всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив21».

Однако оценку регулирующего воздействия также можно определить как:

1) систему процедур и методик, направленных на определение последствий осуществляемого регулирования. Схожие формулировки можно встретить в документах стран-участниц Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР): под оценкой регулирующего воздействия можно понимать систему «механизмов, предназначенных для установления и измерения выгод, издержек и последствий принимаемых либо существующих мер регулирующего воздействия»22.

2) вид экспертизы принимаемых либо существующих правовых актов, проводимой в соответствии с принятым порядком проведения оценки регулирующего воздействия и необходимый для дальнейшего продвижения проекта правового акта, либо обоснования необходимости существующего регулирования. В данном случае можно говорить об обязательности проведения оценки регулирующего воздействия в целях принятия правовых актов определенной направленности, при этом отчетные материалы о проведении такой экспертизы в общем случае обязательны к включению в комплект сопроводительных материалов к проекту нормативного правового акта и обнародованию.

В настоящее время в юридической науке нет общепринятого понятия экспертизы. А. Н. Миронов, проанализировав различные подходы к определению данного понятия, дает следующее определение экспертизе проекта нормативного правового акта – это «проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке, исследование, имеющее целью установление необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия уполномоченными субъектами качественного и эффективного нормативного правового акта»23. В приведенном выше определении оценки регулирующего воздействия так же, как и далее в работе, под экспертизой проекта нормативного правового акта мы будем опираться на приведенное определение.

Таким образом, оценку регулирующего воздействия, рассматривая как вид экспертизы, можно поставить в один ряд с такими видами экспертизы, как правовая, антикоррупционная, экологическая и иные.

Здесь встает вопрос: а так ли необходимо проведение оценки регулирующего воздействия при принятии правовых актов или его задачи могут достигаться при проведении других видов экспертиз?

Вообще, целью любого вида экспертизы, проводимого в отношении проектов принимаемых решений, проектов нормативных правовых актов, можно назвать «установление обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений»24.

Целью оценки регулирующего воздействия является повышение качества нормотворческих решений за счет детального прогнозирования их последствий на базе расчетов и выбора оптимального варианта. В конечном итоге, в более широком смысле, цель оценки регулирующего воздействия можно определить как защиту прав и законных интересов человека и гражданина, поскольку принятие нормотворческих решений, основанных на детальном анализе последствий их принятия, ведет к росту уровня правовой защищенности человека и гражданина.

Необходимо отметить, что первоначально целью оценки регулирующего воздействия являлось не повышение качества нормотворческих решений (регулирования), а уменьшение объемов регулирования как такового, то есть дерегуляция и уменьшение бремени, возлагаемого на частный сектор. При этом любое регулирование в данном понимании рассматривалось как зло, независимо от его целей. Однако вскоре стало понятно, что данное понимание ошибочно и необходимо сконцентрировать внимание на определении соотношения издержек и выгод от осуществляемого регулирования и оценка регулирующего воздействия стала принимать форму анализа соотношения выгод и издержек (Cost-benefit analysis, CBA). Изменился и предмет оценки: если изначально оценивались только выгоды и издержки предпринимательского сообщества, то впоследствии оценке подлежало влияние на экономику в целом, социальную сферу и окружающую среду25. Таким образом, оценка регулирующего воздействия, являясь изначально узко специализированной (основанной на применении принципа «не навреди предпринимателю») формой экспертизы, получило в дальнейшем более обширную цель («сделай так, чтобы негативный эффект для населения и экономики от принятого тобой решения, полностью компенсировался за счет его положительного эффекта»).

Как и любой вид экспертизы нормативных правовых актов либо их проектов, оценка регулирующего воздействия должна иметь свои задачи, которые стоят перед тем, кто такую экспертизу проводит. Общие задачи оценки регулирующего воздействия вытекают из ее целей и звучат как:

- повышение качества регулирующих актов (различных уровней власти);

- упрощение управленческой среды и сокращение «плотности регулирования»;

- достижение согласованности между различными частями государственных программ и политик;

- прогнозирование возможных побочных и латентных эффектов регулирования26.

При этом необходимо особо отметить, что оценка регулирующего воздействия может проводиться не только на этапе обсуждения проекта правового акта, но и на этапе принятия решения о необходимости государственного регулирования вообще (на ранней стадии) или в отношении действующего нормативного правового акта, что, безусловно, является существенным преимуществом данного вида экспертизы. В первом случае оценивается не проект нормативного правового акта, а проект предлагаемого регулирования (возможные варианты регулирования), то есть некая концепция государственного регулирования при отсутствии разработанного проекта нормативного правового акта, вводящего новые права и обязанности. Проведение оценки регулирующего воздействия на ранней стадии приводит к сокращению издержек государства на разработку готовых проектов нормативных правовых актов, требующих высокого уровня формализации и, соответственно, большого количества рабочего времени высококвалифицированных специалистов на их разработку.

Несмотря на универсальность оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы нормативных правовых актов, эти его преимущества используются не всеми странами. На сегодняшний день существует два устоявшихся подхода к ОРВ: узкий и широкий.

При узком подходе, часто используемом в практике государственного управления, ОРВ используется только для осуществления предварительной оценки (так называемой оценки «ex-ante»), то есть оценки, проводимой до принятия нормативного акта (осуществления регулирования). Именно предварительная оценка изначально была главным смыслом оценки регулирующего воздействия – исторически ОРВ возникала именно как оценка ex-ante, предшествующая внедрению законодательного акта27.

В соответствии с данным подходом, процедура оценки регулирующего воздействия включает следующие этапы:

- формулировка проблемы – постановка задачи;

- обоснование необходимости государственного вмешательства;

- поиск возможных форм и альтернатив регулирования;

- определение целей регулирующего акта;

- проведение предварительного оценивания проектов регулирующих актов и альтернатив;

- организация общественных консультаций и обсуждений;

- внесение изменений в проект регулирующего акта;

- проведение полного оценивания проекта регулирующего акта;

- подготовка отчета о проведенной оценке28.

Здесь необходимо обратить внимание, что при описании этапов проведения оценки регулирующего воздействия при данном подходе акцент делается именно на процедурных элементах проведения оценки, а не аналитических методиках. Кроме того, в случае с узким подходом к оценке регулирующего воздействия проведение оценки заканчивается непосредственно после подготовки отчета (заключения) о такой оценке, при этом дальнейшее воздействие (фактическое) нормативного правового акта не рассматривается. Данная задача решается в случае применения широкого подхода к оценке регулирующего воздействия.

При широком подходе к оценке регулирующего воздействия этапы проведения оценки, проходимые в случае узкого подхода, являются, по сути, лишь одной из укрупненных стадий проведения оценки регулирующего воздействия. И широкий подход к оценке регулирующего воздействия предполагает наличие следующих стадий:

1) Предварительная оценка регулирующего воздействия (оценка ex-ante). О ней уже говорилось выше.

2) Сопровождающая ОРВ (англ. - ongoing evaluation). Данная оценка проводится уже после вступления регулирующего акта, на который была дана предварительная оценка, в силу. Основной задачей данной стадии является оценка хода реализации регулирующего акта. При проведении сопровождающей ОРВ эксперты дают ответ на следующие вопросы:

- соблюдаются ли временные ограничения?

- затрагивает ли вообще регулирование необходимую целевую аудиторию, определенную при регулировании;

- какова реакция заинтересованных групп;

- приводит ли регулирование к запланированным результатам;

- появляются ли латентные эффекты и т.п.

В целом, целью сопровождающей ОРВ является установление необходимости модификации и изменения регулирования, определенной спустя непродолжительное время после принятия акта.

3) Ретроспективная ОРВ (так называемая оценка «ex-post»). Задача экспертов на данной стадии – сбор информации о реализации акта и выявление эффектов, возникающих вследствие применения данного регулирующего акта. Важным элементом ретроспективной ОРВ является выявление зависимости достигнутых и наблюдаемых эффектов от применения именно данного регулирующего акта, а также оценка степени воздействия акта на заинтересованных лиц, величины налагаемого актом на различные объекты бремени (экономического, административного и иного), величины возникших побочных эффектов, полученных выгод и понесенных издержек и т.п. В целом, ретроспективная ОРВ проводится там, где требуется:

- определить степень достижения поставленных целей;

- выявить побочные эффекты и долгосрочные результаты регулирующего акта;

- установить необходимость обновления регулирующего акта29.

Таким образом, целью стадии ретроспективной ОРВ также, как и для сопровождающей ОРВ, может являться установление необходимости изменения действующего регулирования ввиду возможной его неэффективности.

В целом широкий подход к проведению ОРВ предполагает последовательное осуществление разработчиком следующих формализованных действий:

1) описание общего контекста и целей введения регулирования, в первую очередь четкое определение проблемы, решение которой требует принятия нормативного правового акта;

2) выявление и описание всех возможных вариантов решения проблемы, включая варианты, которые позволят достичь поставленные цели без введения нового регулирования;

3) выявление и количественная оценка последствий, к которым приведут предлагаемые варианты, включая затраты, выгоды и распределительные эффекты (распределение благ между различными заинтересованными группами);

4) разработка стратегий, обеспечивающих реализацию таких вариантов на практике и их соблюдение потенциальными адресатами регулирования, оценка их эффективности и результативности;

5) разработка механизмов мониторинга достижения целей регулирования и сбора информации, которая может потребоваться при дальнейшем совершенствовании регулирования;

6) публичные консультации, проводимые на систематической основе, чтобы обеспечить всем потенциальным адресатам регулирования возможность принять участие в выработке решения, включая предоставление информации о возможных затратах и выгодах предлагаемых альтернатив, в том числе их эффективность.

Важной стадией, обеспечивающей дальнейшее сохранение «в поле зрения» данного регулирования, является разработка механизмов мониторинга достижения целей регулирования. Именно результаты такого мониторинга являются основным источником информации для обеспечения корректировки правового регулирования в случае несоответствия результатов применения нормативного правового акта целям, поставленным при принятии такого акта.

Результатом процедуры оценки регулирующего воздействия является формирование обосновывающих материалов, прилагаемых к предложению о введении регулирования и представляемых на рассмотрение должностного лица или органа, несущего ответственность за принятие эффективных решений в области формирования государственной политики30.

Вообще, как и любой вид экспертизы нормативных правовых актов, проведение процедуры ОРВ опирается на свои принципы. Принципами проведения оценки регулирующего воздействия принято считать:

1) прозрачность, то есть доступность информации об оценке регулирующего воздействия на всех стадиях ее проведения;

2) публичность, предполагающую обеспечение участия заинтересованных сторон в процессе разработки принимаемых решений и мониторинга принятых нормативных правовых актов;

3) сбалансированность, а именно обеспечение баланса интересов всех заинтересованных сторон в рамках проведения оценки регулирующего воздействия;

4) эффективность, то есть обеспечение оптимального выбора варианта регулирования с точки зрения выгод и издержек социальных групп, включая хозяйствующих субъектов, граждан и государство в целом;

5) экономичность: обеспечение надлежащего качества проведения оценки регулирующего воздействия при условии минимально необходимых затрат на ее проведение31.

Оценка регулирующего воздействия, являясь универсальным32 видом экспертизы нормативных правовых актов, не сводится к какому-либо общепринятому методу их проведения, а обладает широким набором методик и инструментов, применяемых в зависимости от поставленной проблемы и необходимости регулирования.

В целях проведения качественной и количественной оценки воздействия применяются различные аналитические методы:

- анализ «затраты-результат» (cost-benefit analysis);

- анализ эффективности затрат (cost-effectiveness analysis);

- многофакторный анализ (multi-criteria analysis);

- оценка рисков (risk assessment) и др.

Выбор конкретного аналитического инструмента и глубина анализа зависит от предмета исследования, сферы предполагаемого регулирования. Например, для сферы технического регулирования (вопросов, связанных с безопасностью товаров и процессов производства), чаще применяется оценка рисков, для мер налогового характера – оценка выгод и издержек, для государственных инвестиций – анализ эффективности затрат и т.п33. Среди применяемых при проведении ОРВ качественных методов распространены экспертные опросы, глубинные интервью, контент-анализ и правовой анализ34.

Вследствие такого широкого круга инструментов проведения оценки регулирующего воздействия, в настоящее время его методология, принимаемая в различных странах, характеризуется, скорее описанием процедурных моментов в оценке и вопросов, которые ставятся перед экспертами при ее проведении, а не описанием конкретных аналитических методов расчета последствий принятия правовых предписаний. И не «во всех существующих модификациях системы ОРВ используются инструменты точного измерения последствий принимаемых мер регулирующего воздействия»35.

Соответственно на практике, формой институционализации оценки регулирующего воздействия во многих странах является закрепление норм по проведению оценивания регулирующих актов на законодательном уровне, обеспечивающее неукоснительное их соблюдение органами власти, ответственными за проведение оценки36.

Что касается субъектов проведения оценки регулирующего воздействия, то в настоящее время можно выделить несколько моделей проведения ОРВ, отличающихся субъектами его проведения:

- централизованная модель оценки регулирующего воздействия. При использовании в стране такой модели ОРВ проектов актов проводится органами, специально уполномоченными на проведение оценки. Такой орган может быть специально создан при внедрении института оценки регулирующего воздействия в стране либо, функциями по проведению ОРВ могут быть наделены уже существующие органы государственной власти (обычно это органы исполнительной власти);

- децентрализованная модель оценки регулирующего воздействия. В данном случае оценка регулирующего воздействия проводится непосредственно органами власти, осуществляющими государственное регулирование.

В настоящее время в большинстве стран ОЭСР, в которых введены процедуры оценки регулирующего воздействия или близкие к ним процедуры, наблюдается «засилье» децентрализованной модели проведения ОРВ. Однако поскольку иные модели проведения оценки регулирующего воздействия в данных странах практически не используются, то децентрализованная модель с наличием специального уполномоченного органа по методическому обеспечению и экспертизе заключений об оценке регулирующего воздействия, составленных органами, осуществляющими регулирование, воспринимается как централизованная модель37.

Децентрализованную модель, при которой существует специальный уполномоченный орган, отвечающий за методическое обеспечение, консультирование органов власти, проводящих оценку регулирующего воздействия, а также экспертизу заключений об оценке регулирующего воздействия, на наш взгляд, правильнее называть смешанной моделью.

В документах ОЭСР основную ответственность за разработку ОРВ рекомендуется возложить на регулятивные органы, а контроль за его проведением и обеспечение качества – на какой-либо независимый орган, то есть создание именно смешанной модели в понимании, приведенном выше в настоящей работе. Необходимо отметить справедливость данного подхода, поскольку децентрализованная модель в чистом виде не позволяет осуществлять эффективный контроль за качеством проведения оценки регулирующего воздействия, а потому с ее применением связаны риски того, что значимость проведения оценки регулирующего воздействия будет нивелироваться формальным подходом к ее проведению. За последние пятнадцать лет число стран, в которых принята смешанная модель, значительно увеличилось, и эффективность функции по обеспечению качества, которую реализуют центральные уполномоченные органы, занимающиеся реформой регулирования, в большинстве случаев тоже возросла38.

Таким образом, реализация политики в области внедрения института оценки регулирующего воздействия в разных странах также может различаться. При этом различные модели могут обладать своими преимуществами и недостатками. Например, децентрализованная модель в чистом виде, несмотря на недостатки, указанные в предыдущем абзаце, с успехом может использоваться при проведении ОРВ на ранней стадии, поскольку обязательства по согласованию концепций государственного регулирования для регулирующих органов власти не предусмотрены законодательством большинства стран.

Следующим шагом к определению предназначения оценки регулирующего воздействия как вида экспертизы можно назвать сравнение ОРВ с другими видами экспертизы нормативных правовых актов или родственными подходами, применяемыми в практике нормативного правового регулирования в Российской Федерации39:

- правовая экспертиза нормативных правовых актов;

- антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов;

- экологическая экспертиза нормативных правовых актов;

- правовой мониторинг (мониторинг правоприменения);



- финансово-экономическое обоснование регулирования.

Правовая экспертиза40 проводится значительным кругом субъектов: в первую очередь органами юстиции (федеральном и региональном уровне), юридическими службами всех других федеральных органов исполнительной власти, обладающих полномочиями по нормативно-правовому регулированию в своей сфере. Данный вид экспертизы включает в себя оценку проекта с точки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной правовой науки и юридической практики.

Антикоррупционная экспертиза является еще одним видом экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, проводимой федеральным органом исполнительной власти в области юстиции, а также органами, организациями, их должностными лицами – в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Целью проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является выявление в них коррупциогенных факторов и их последующее устранение. В соответствии с федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 41, коррупциогенными факторами являются «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Экологическая экспертиза в настоящее время осуществляется Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации.42 Экологическая экспертиза представляет собой «установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду»43.

Правовой мониторинг (мониторинг правоприменения) в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2011 N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»44 проводится Министерством юстиции Российской Федерации. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в установленных законом случаях.

Финансово-экономическое обоснование представляет собой форму оценки воздействия, преимущественно используемую для оценки изменений чистых денежных потоков, возникающих в результате реализации мер государственного регулирования, принятия нормативных правовых документов, корпоративных программ, направленных на изменения в социально-экономической сфере45. Финансово-экономическое обоснование в сложившейся в России практике составляется органами, осуществляющими государственное регулирование.

Основными отличиями проведения оценки регулирующего воздействия от практики финансово-экономического обоснования являются:

- анализ возможных альтернатив регулирующего воздействия, в том числе с помощью анализа издержек и выгод;

- проведение публичных консультаций с группами лиц, на которых направлено регулирование, а также с прочими заинтересованными группами46.

Таким образом, ни одна из приведенных видов экспертиз нормативных правовых актов и их проектов, а также родственных к оценке регулирующего воздействия подходов в практике государственного управления, не охватывает предмет проведения оценки регулирующего воздействия. Самый близкий к ОРВ подход – финансово-экономическое обоснование регулирования, но и оно имеет ряд существенных отличий от ОРВ, не позволяющих ему в полной мере реализовывать задачи, стоящие при проведении оценки регулирующего воздействия.

Подводя итог данному параграфу, необходимо отметить, что оценка регулирующего воздействия, являясь видом экспертизы нормативных правовых актов и их проектов (а также концепций регулирования), обладает особым предметом, задачами, некими процедурными элементами, присущими только ей (например, публичные консультации). Таким образом, оценка регулирующего воздействия в качестве отдельного вида экспертизы нормативных правовых актов обладает своим предназначением. Задачи оценки регулирующего воздействия не могут быть в достаточной мере качественно решены посредством применения иных видов экспертиз. Следовательно, ОРВ имеет все основания претендовать на самостоятельность при обеспечении качества принимаемых нормотворческих решений, в конечном итоге обеспечивающих защиту конституционных прав и свобод граждан в экономической, социальной и иных сферах.




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал