«Оценка регулирующего воздействия: конституционно-правовые аспекты»



страница3/8
Дата02.05.2016
Размер0.97 Mb.
ТипЛитература
1   2   3   4   5   6   7   8

1.2. Развитие взаимоотношений предпринимателей и органов власти посредством публичных консультаций

Как уже отмечалось в предыдущей главе, одним из этапов проведения оценки регулирующего воздействия (независимо от того, что подвергается оценке: нормативный правовой акт, его проект или только концепция государственного регулирования) является проведение публичных консультаций с представителями гражданского общества – групп интересов при осуществлении государственного регулирования. Более того, этот этап процедуры ОРВ можно назвать ключевым, поскольку именно проведение публичных консультаций способствует обеспечению открытости и прозрачности государственного регулирования. Кроме того, консультационный процесс способен существенно повысить общее качество принятого регулирования47.

Проведение публичных консультаций при осуществлении ОРВ обеспечивает выполнение одного из основных принципов ОРВ, приведенных в параграфе 1.1 настоящей работы – принципа публичности, являющейся «существенной характеристикой и условием эффективности оценки регулирующего воздействия»48.

Рассмотрим, что собой представляют публичные консультации. Публичные консультации при проведении оценки регулирующего воздействия можно охарактеризовать как форму взаимодействия граждан и органов публичной власти, выражающуюся в сборе мнений заинтересованных групп о влиянии предполагаемого регулирования на дальнейшее развитие экономических институтов и непосредственных участников экономических отношений.

Публичные консультации при осуществлении оценки регулирующего воздействия проводятся в целях получения необходимых эмпирических данных, содействия в проведении ОРВ, проверки результатов ОРВ, подготовленных регулирующим органом, обеспечения консенсуса и поддержки в отношении меры регулирующего воздействия49.

В целях проведения публичных обсуждений регулирующий орган или орган, проводящий оценку регулирующего воздействия, может проводить следующие мероприятия:

- уведомление заинтересованных групп о намерении введения меры регулирующего воздействия;

- направление предложений о предоставлении необходимой релевантной информации;

- обнародование проектов правовых предписаний и отчетов, содержащих анализ регулирующего воздействия;

- организация публичных консультаций;

- подготовка ответов на публичные комментарии.

Проведение публичных процедур обсуждения проектов нормативных актов позволяет:

- собрать необходимую информацию о:


  • проблеме, подлежащей решению через принятие правового акта;

  • возможных путях решения такой проблемы;

  • выгодах и издержках каждой из представленных альтернатив;

  • рисках, связанных с реализацией меры регулирующего воздействия;

  • наличии заинтересованных групп и реальном положении вещей в сферах общественных отношений, в которых предполагается введение регулирования, в том числе об эффективности реализации сходных нормативных актов и др.;

- привлечь независимых специалистов к анализу последствий принятия акта, тем самым обеспечив квалифицированное проведение анализа последствий;

- обеспечить контроль качества ОРВ, его обоснованность и реалистичность;

- собрать сведения о взглядах, подходах к решению проблемы, предложениях заинтересованных групп;

- обеспечить общественную поддержку принимаемым правовым актам50.

Если рассматривать проведение публичных консультаций с более широкой точки зрения, абстрагируясь от методических инструментариев и непосредственных их задач как части процедуры оценки регулирующего воздействия, можно прийти к выводу, что они являются важным инструментом в обеспечении взаимодействия между гражданским обществом (прежде всего предпринимательским сообществом) и органами власти.

В целях определения места публичных консультаций в системе форм взаимодействия предпринимательского сообщества и органов власти, определенных в законодательстве Российской Федерации, или же практически применяемых субъектами взаимоотношений необходимо охарактеризовать данные формы взаимодействия. Прежде всего, при рассмотрении данных форм необходимо обратить внимание на те из них, которые направлены на обеспечение взаимодействия при осуществлении регулирования, принятии нормативных правовых актов.

Особой (и самой неоднозначной) формой взаимодействия предпринимателей и органов власти (власти и бизнеса) является лоббирование. Необходимо отметить, что в России в настоящее время еще не сформированы законодательные основы такого вида взаимодействия власти и бизнеса, и поэтому, в обстановке отсутствия правовой определенности, лоббирование осуществляется с использованием инструментариев взаимодействия власти и бизнеса, определенных в законодательстве Российской Федерации, о которых речь пойдет ниже, а также неурегулированных формах, ставящих лоббизм на границу законности51.

Необходимо отметить, что попытки урегулирования лоббистской деятельности в России принимались неоднократно. Так, на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации законопроекты, касающиеся регулирования лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти поступали трижды. Все три законопроекта были сняты с рассмотрения Государственной Думы по различным причинам.

Согласно последнему законопроекту о лоббистской деятельности, она представляет собой «взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решений федеральными органами государственной власти»52.

Также необходимо отметить, что на уровне Содружества независимых государств существует Модельный закон о регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти (принят на двадцать втором пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление № 22-16 от 15 ноября 2003 г.)53.

Если говорить о лоббизме в сфере правотворчества, то можно отметить, что он «заключается в воздействии определенных субъектов политической жизни на органы, официально уполномоченные принимать нормативные правовые акты, с целью добиваться законодательного отражения в нормативных правовых актах их интересов либо, наоборот, отмены акта, не учитывающего их конкретные интересы»54.

Формы такого воздействия на регулирующие органы могут быть различны. Так, обобщая теоретические и практические подходы к определению нормотворческого лоббизма, С.А. Жильцова приводит следующие формы нормотворческого лоббизма:

- «составление конкретными субъектами, участвующими в политической жизни, проектов нормативных правовых актов и внесение их на обсуждение парламента;

- предоставление законодателю информации, касающейся рассматриваемого нормативного правового акта;

- выступление на парламентских слушаниях с изложением своих позиций относительно предлагаемого нормативного правового акта;

- организация согласительных процедур и комиссий, позволяющая «искать нужных чиновников, депутатов и пытаться заинтересовать их новыми, неизвестными фактами», что, в свою очередь, поможет оказать влияние на принятие конкретного закона;

- высказывание предложений по принятию или отмене определенного нормативного правового акта в средствах массовой информации;

- «проведение научно-практических конференций с участием представителей законодательной и исполнительной властей», позволяющее «в обработанном виде преподать нужным лицам ту информацию, которая будет способствовать продавливанию конкретных интересов» с последующим их отражением в нормативном правовом акте»55.

Основной отличительной чертой лоббизма, на наш взгляд, является то, что лоббизм, являясь «посредническим» политико-правовым явлением56, требует от субъектов-«заказчиков» некоего лоббистского воздействия существенных затрат на его организацию и следовательно, существенного финансирования.

Таким образом, лоббирование как форма взаимодействия бизнеса и власти в сфере правотворчества обладает следующими чертами:

- лоббирование, при всем «богатстве» методов его осуществления, является инструментом однонаправленным, нацеленным не на обеспечение консенсуса между предпринимателями и органами власти, а на «проталкивание» чьих-либо интересов;

- несмотря на теоретическую возможность его использования любыми заинтересованными лицами, на практике с помощью лоббизма свои интересы может продвигать только крупный бизнес, поскольку только он обладает необходимыми финансовыми и человеческими ресурсами для обеспечения данной деятельности.

Правовые же механизмы взаимодействия предпринимателей и органов власти вытекают из необходимости соблюдения прав граждан на непосредственно участие в управлении делами государства, содержащихся в ч. 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации. Статья 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»57 устанавливает право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. При этом такие обращения могут осуществлять в форме предложений, то есть рекомендаций «гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества». Закон, устанавливая порядок регистрации и рассмотрения таких обращений, устанавливает, между тем, только обязательства органов власти ответить на такие обращения, не вменяя им в обязательство принимать какие либо меры по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов.

Формами взаимодействия предпринимателей и органов государственной власти, предусмотренными законодательством, является возможность их участия в проведении всевозможных экспертиз. Кроме участия в оценке регулирующего воздействия в форме публичных консультаций, можно выделить следующие виды независимых экспертиз нормативных правовых актов, в которых могут участвовать представители гражданского общества (в том числе предприниматели):

1) независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов;

2) независимая экспертиза проектов административных регламентов;

3) общественная экспертиза проектов нормативных правовых актов.

Рассмотрим данные виды экспертиз подробнее.

Возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов предусмотрена частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовые актов»58. Следует отметить, что возможности институтов гражданского общества при проведении такого рода независимых экспертиз достаточно ограничены, что обусловлено необходимостью прохождения процедуры аккредитации физических и юридических лиц, в ходе которой к аккредитуемым лицам предъявляются требования, согласно которым аккредитованными на проведение независимой антикоррупционной экспертизы могут быть59:

1) гражданин Российской Федерации, имеющий высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее 5 лет;

2) юридическое лицо, имеющее в своем штате не менее 3 работников, удовлетворяющих указанным выше требованиям.

Таким образом, лишены шанса проводить антикоррупционную экспертизу, например, индивидуальные предприниматели (в случае если они не имеют высшего образования и/или пятилетнего стажа работы по специальности), а также юридические лица, в штате которых отсутствуют 3 работника, соответствующих приведенным требованиям по образованию и стажу.

Возможность проведения независимой экспертизы и обсуждения проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»60.

Предметом независимой экспертизы проекта регламента, в соответствии с данным Постановлением Правительства РФ, является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта регламента для граждан и организаций. Такая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком регламента61.

Особую актуальность данный вид независимой экспертизы приобретает в условиях ограниченности возможности участия в независимой антикоррупционной экспертизе правовых актов, а также принятия решения об отсутствии необходимости проведения оценки регулирующего воздействия в отношении административных регламентов62.

Законодательством Российской Федерации предусмотрены возможности проведения нескольких видов общественных экспертиз:

1) Экспертиза проектов нормативных правовых актов Общественной палатой Российской Федерации. Данный вид экспертизы предусмотрен Федеральным законом от 04 мая 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»63. Стоит отметить, что данная экспертиза касается только актов, затрагивающих вопросы:

- государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения;

- обеспечения общественной безопасности и правопорядка.

Таким образом, исходя из ограниченного круга нормативных правовых актов, в отношении которых Общественная палата может проводить общественные экспертизы, можно сделать вывод, что данный вид экспертиз нельзя с достаточной степенью определенности отнести к формам взаимоотношения власти и бизнеса.

2) Общественная экологическая экспертиза, предусмотренная Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»64, проводится общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. Участие бизнеса в проведении такой экспертизы, исходя из содержания федерального закона, может быть только опосредованным, в случае, если такого рода экспертизы проводятся по инициативе общественных объединений предпринимателей.

3) Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»65 предусмотрена возможность проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства. Однако непосредственно такие экспертизы субъектами малого и среднего предпринимательства не проводятся: для их проведения необходимо создание специальных координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства.

Вообще, создание каких-либо консультативных органов при органах государственной власти можно отнести к отдельной форме взаимодействия власти и бизнеса. Создание подобных консультативных органов в России можно назвать в какой-то мере хаотичным, изначально они не обладали четко определенным статусом и полномочиями, зачастую создавая лишь видимость консультаций66.

Что касается консультативных органов, осуществляющих представительство интересов субъектов предпринимательской деятельности, то упомянутые выше координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства обладают довольно четко очерченным кругом целей, определенных в федеральном законе о развитии малого и среднего предпринимательства:

1) привлечение субъектов малого и среднего предпринимательства к выработке и реализации государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;

2) выдвижение и поддержка инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;

3) проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих развитие малого и среднего предпринимательства;

4) выработка рекомендаций органам исполнительной власти Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления при определении приоритетов в области развития малого и среднего предпринимательства;

5) привлечение граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся реализации права граждан на предпринимательскую деятельность, и выработке по данным вопросам рекомендаций.

Кроме того, важным институтом, деятельность которого направлена на обеспечение взаимодействия между гражданами и общественными объединениями, с одной стороны, и федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления – с другой, является Общественная палата.

Рассмотрение иных форм взаимодействия власти и бизнеса, существующих в Российской Федерации: целевое участие экономических субъектов в решении общих задач, социальное партнерство67, публично-частное партнерство (в том числе государственно-частное партнерство), саморегулирование – в рамках данной работы представляется нецелесообразным, поскольку непосредственного отношения к выработке государственной политики в форме нормативного правового регулирования данные виды взаимоотношений не имеют.

Необходимо отметить, что реализация большого круга возможностей взаимодействия бизнеса и власти (например, взаимодействие через Общественную палату или проведение экологической экспертизы) требует (либо нормативно, либо исходя из содержания таких форм участия) создания различного рода объединений предпринимателей.

В Российской Федерации в настоящее время создано довольно большое количество таких общественных объединений: Торгово-промышленная палата России и региональные торгово-промышленные палаты68, Российский союз промышленников и предпринимателей69; Общероссийская общественная организация «Деловая Россия»70; Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ»71. Данные общественные объединения принимают активное участие в продвижении интересов предпринимательского сообщества при принятии управленческих решений.

Итак, исходя из проведенного анализа, можно определить следующие формы взаимодействия предпринимательского сообщества и органов власти в области осуществления регулирования:

1) лоббирование интересов предпринимательских структур при осуществлении нормативного правового регулирования. Данный вид взаимодействия характерен для крупного бизнеса;

2) участие представителей бизнеса в проведении различных экспертиз. При этом любой желающий не может участвовать в проведении таких экспертиз напрямую (кроме независимой экспертизы проектов административных регламентов). Для их проведения необходимо соответствовать определенным требованиям.

3) создание совещательных и консультативных органов при органах государственной власти. Данная форма также не является формой непосредственного участия представителей бизнеса в принятии решений: мнение предпринимателей доносится до органов власти, принимающих решения, только после некой «фильтрации» данными совещательными и консультационными органами;

4) участие в осуществлении государственного регулирования через Общественную палату Российской Федерации. В данном случае также участие является опосредованным;

5) участие в осуществлении государственного регулирования через функционирование общественных объединений предпринимателей. Необходимо отметить, что данные общественные объединения в своей деятельности могут использовать все перечисленные выше способы взаимодействия с государством.

Таким образом, непосредственное взаимодействие между конкретными предпринимателями (особенно это касается субъектов малого и среднего предпринимательства) и государством в целях донесения позиции предпринимателей до регулирующих органов без каких-либо ограничений до недавнего времени было возможно только в рамках осуществления независимой экспертизы административных регламентов.

С появлением в Российской Федерации института оценки регулирующего воздействия такое непосредственное взаимодействие стало осуществимым, благодаря проведению в рамках оценки регулирующего воздействия публичных консультаций.

Механизм публичных консультаций не является дискриминационным в отношении заинтересованных в консультациях лиц72. Все мнения, полученные в ходе публичных консультаций, по общему правилу подлежат обязательному рассмотрению и включению в заключение об оценке регулирующего воздействия (в соответствии с Приказом Минэкономразвития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия»,73 результаты публичных консультаций оформляются в виде справки, которая должна прилагаться к заключению об оценке регулирующего воздействия).

Публичные консультации от всех иных форм взаимодействия власти и бизнеса отличаются еще и по предмету: как уже отмечалось в параграфе 1.1, оценка регулирующего воздействия направлена на анализ определенных видов нормативных правовых актов.

Подводя итог параграфу можно сделать следующие выводы:

1) публичные консультации при проведении оценки регулирующего воздействия являются механизмом непосредственного взаимодействия их участников с органам власти (регулирующими органами) в целях достижения консенсуса между властью при принятии управленческих решений;

2) возможность участия предпринимателей в публичных консультациях ограничена только волеизъявлением его участников, отсутствуют какие-либо барьеры для такого участия;

3) мнения заинтересованных лиц, выраженных по результатам публичных консультаций, в обязательном порядке должны включаться в комплект сопроводительных документов к проектам нормативных правовых актов (концепций государственного регулирования), чем обеспечивается гласность и публичность государственного регулирования.

Таким образом, существование в рамках оценки регулирующего воздействия механизма публичных консультаций является положительным фактом, обеспечивающим развитие взаимоотношений предпринимателей и органов власти.




1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал