«Оценка регулирующего воздействия: конституционно-правовые аспекты»



страница4/8
Дата02.05.2016
Размер0.97 Mb.
ТипЛитература
1   2   3   4   5   6   7   8

2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОЦЕНКИ РЕГУЛИРУЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ В РОССИИ




2.1. Правовые основы и практика применения оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне

Процесс внедрения оценки регулирующего воздействия в практику нормативного правового регулирования в Российской Федерации можно разделить условно на два этапа:

1) формирование предпосылок для внедрения оценки регулирующего воздействия;

2) непосредственное внедрение оценки регулирующего воздействия в механизм принятия решений.

Границей данных этапов условно можно считать середину 2010 года, когда в Министерстве экономического развития Российской Федерации был образован Департамент оценки регулирующего воздействия, а также внесены необходимые изменения в нормативные правовые акты в целях обеспечения проведения оценки регулирующего воздействия.

Впервые вопрос необходимости внедрения процедур, схожих с оценкой регулирующего воздействия, был поставлен в Концепции административной реформы в 2006 – 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р74, где отмечалось, что для «предотвращения появления новых избыточных функций федеральных органов исполнительной власти необходимо разработать и законодательно закрепить процедуру публичного доказательства необходимости введения дополнительных функций»75.

Такая формулировка задачи административной реформы сделала необходимым введение «в систему принятия решений независимого третьего лица, наделенного функцией оценки того, насколько обоснованными являются предложения федеральных органов исполнительной власти, влекущие дополнительные расходы для субъектов предпринимательской и иной деятельности»76.

Первым нормативным правовым актом, непосредственно вводящим процедуры оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации, стало постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»77 (далее – постановление Правительства РФ № 336).

Данным постановлением внесены изменения в:

1) Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 100978;

2) Регламент Правительства Российской Федерации, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 26079;

3) Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации»80.

Изменения, внесенные постановлением Правительства РФ № 336, касаются, в первую очередь, установления необходимости проведения оценки регулирующего воздействия при разработке проектов нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации и Федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, согласно изменениям, внесенным в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437, оно наделено полномочиями по подготовке заключений об оценке регулирующего воздействия на проекты актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов и нормативных документов федеральных органов исполнительной власти.

Этим же постановлением утвержден круг проектов нормативных правовых актов, на которые необходимо проводить оценку регулирующего воздействия (объекты оценки регулирующего воздействия). Объектами оценки регулирующего воздействия являются проекты нормативных правовых актов, регулирующие отношения:

- в области организации и осуществления государственного контроля (надзора);

- в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг81;

- в области оценки соответствия;

- в области безопасности процессов производства82.

Также постановлением Правительства РФ № 336 определена цель оценки регулирующего воздействия. Целью проведения оценки регулирующего воздействия является выявление положений:

- вводящих избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствующих их введению;

- способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности и бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации83.

На наш взгляд, определенные в постановлении Правительства РФ № 336 цели проведения оценки регулирующего воздействия можно назвать также предметом оценки регулирующего воздействия.

Летом 2010 г. в целях реализации постановления Правительства РФ № 336 в Министерстве экономического развития Российской Федерации создан Департамент оценки регулирующего воздействия.

31 августа 2010 года Министерством экономического развития Российской Федерации издан приказ № 398 «Об утверждении Положения о Порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия» (далее – Приказ Минэкономразвития России № 398)84.

В соответствии с приказом Минэкономразвития России № 398, оценка регулирующего воздействия проводится Минэкономразвития России в два этапа:

- предварительная оценка регулирующего воздействия проекта акта;

- углубленная оценка регулирующего воздействия проекта акта и публичные консультации по нему.

При предварительной оценке регулирующего воздействия выясняется, относится ли проект нормативного правового акта к объектам оценки регулирующего воздействия, а также вводит ли он положения, вводящие новое правовое регулирование в части прав и обязанностей субъектов предпринимательской и иной деятельности. В случае введения новых прав и обязанностей делается предварительный вывод о том, приведет ли новое правовое регулирование:

- к невозможности исполнения указанными субъектами возложенных на них обязанностей вследствие противоречий или пробелов в правовом регулировании, отсутствия необходимых организационных или технических условий у органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления, а также сложившегося в Российской Федерации уровня развития технологий, инфраструктуры, рынков товаров и услуг;

- к возникновению у указанных субъектов дополнительных существенных расходов при осуществлении предпринимательской и иной деятельности либо к возникновению дополнительных существенных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Углубленная оценка регулирующего воздействия проводится в случае, если в ходе предварительной оценки на все обозначенные в предыдущих абзацах вопросы дан положительный ответ. Определение целей правового регулирования, проблем, основных заинтересованных групп, рисков недостижения целей регулирования, а также оценка выгод и издержек от правового регулирования проводится именно на этапе углубленной оценки регулирующего воздействия.

В ходе углубленной оценки проводятся и публичные консультации. Порядок, утвержденный Приказом Минэкономразвития России № 398, определяет две формы проведения публичных консультаций:

- размещение на официальном сайте Минэкономразвития в сети Интернет уведомления о проведении публичных консультаций, к которому прилагается проект акта, в отношении которого проводится углубленная оценка, пояснительная записка к нему, а также перечень вопросов по проекту акта, обсуждаемых в ходе публичных консультаций;

- обсуждения проекта акта с участием представителей субъектов предпринимательской и иной деятельности, в том числе некоммерческих организаций, целью деятельности которых является защита и представление интересов субъектов предпринимательской и иной деятельности, в постоянно действующих или специально создаваемых в этих целях консультативных органах при Минэкономразвития России.

Исходя из практики проведения оценки регулирующего воздействия, сложившейся в первые месяцы ее внедрения, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2011 г. № 94 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Данное постановление конкретизировало и дополняло некоторые процедурные вопросы проведения оценки регулирующего воздействия, а также расширило круг объектов проведения оценки регулирующего воздействия (см. выше).

В целях повышения эффективности проведения оценки регулирующего воздействия и вовлечения в процесс более широкого круга заинтересованных лиц, 10 февраля 2011 года было подписано Соглашение о взаимодействии между Министерством экономического развития Российской Федерации и организациями, представляющими интересы предпринимательского сообщества, при проведении оценки регулирующего воздействия85 (далее – Соглашение). В качестве организаций, представляющих интересы предпринимательского сообщества, сторонами Соглашения стали: Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская общественная организация «Деловая Россия» и Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ».

Данное Соглашение призвано урегулировать вопросы:

- участия представителей организаций, представляющих интересы предпринимательского сообщества, в деятельности Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия (ниже данный совет будет рассмотрен подробнее);

- участия организаций, представляющих интересы предпринимательского сообщества, в публичных консультациях при проведении углубленной оценки регулирующего воздействия.

Соглашением было установлено, что при проведении публичных консультаций Минэкономразвития России в обязательном порядке направляет уведомление о проведении публичных консультаций вместе с проектом акта в организации, представляющие интересы предпринимательского сообщества, а также копий заключений об оценке регулирующего воздействия. В свою очередь данные организации берут на себя обязательства по участию в публичных консультациях, а также в организации их проведения, в том числе размещают на своих официальных сайтах информацию, касающуюся института регулирующего воздействия и уведомления о публичных консультациях.

В целях вовлечения в построение института оценки регулирующего воздействия субъектов Российской Федерации Министерством экономического развития Российской Федерации также была разработана форма Типового соглашения о взаимодействии между Минэкономразвития России и субъектами Российской Федерации при проведении оценки регулирующего воздействия. Подробнее данный вопрос будет рассмотрен в параграфе 2.2 настоящей работы.

Следующей стадией развития института оценки регулирующего воздействия на федеральном уровне можно считать создание Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия, упомянутого выше. Он был образован приказом Министерства экономического развития РФ от 30 сентября 2011 г. № 534 «Об образовании Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия при Министерстве экономического развития Российской Федерации»86. Кроме того, данным приказом утверждены Положение о Консультативном совете и состав Консультативного совета.

Основными полномочиями Консультативного совета являются следующие:

- Консультативный совет готовит предложения и рассматривает вопросы по определению приоритетных направлений развития организационного, правового и методического совершенствования оценки регулирующего воздействия в России;

- Консультативный совет также осуществляет подготовку предложений и рекомендаций по проведению экспертизы нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Приказом также определено, что заинтересованные лица (в том числе Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представители деловой общественности, научно-исследовательских, общественных и иных организаций, представляющих интересы субъектов предпринимательской деятельности, иные организации) могут представлять свои предложения, направленные на развитие оценки регулирующего воздействия в России, для их предварительного рассмотрения Консультативным советом.

Заседания Консультативного совета проводятся по решению председателя, но не реже 1 раза в квартал.

Постановлением Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»87 установлена необходимость проведения такой экспертизы в отношении действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих отношения, участниками которых являются или могут являться субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности.

По результатам экспертизы Министерство экономического развития Российской Федерации в случае выявления в указанных актах положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, вносит предложения об изменении таких нормативных правовых актов.

В ноябре 2011 г. Минэкономразвития РФ приказом от 09 ноября 2011 г. № 63488 утвердило Порядок проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности (далее – Порядок). Порядок устанавливает, что экспертиза нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти проводится на основании полугодовых планов такой экспертизы, предложения по включению нормативных правовых актов в которые могут подать органы власти, научно-исследовательские, общественные организации, субъекты предпринимательской или инвестиционной деятельности и иные лица.

Отдельные решения по регулированию вопросов проведения оценки регулирующего воздействия приняты также правительственными органами. Например, решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы, оформленным протоколом от 7 декабря 2010 г. № 110 одобрены методические рекомендации по оценке регулирующего воздействия действующих нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (так называемая «ретроспективная оценка»). Подкомиссией по техническому регулированию Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции определено, что при внутригосударственном согласовании Российской стороной проектов технических регламентов Таможенного союза указанные проекты должны также направляться в Минэкономразвития России для оценки регулирующего воздействия (протокол от 15 февраля 2011 г. № 1).

Рассмотрим основные практические результаты проведения оценки регулирующего воздействия в России.

Министерством экономического развития Российской Федерации с августа 2010 года до конца 2012 года было подготовлено 1709 заключений об оценке регулирующего воздействия, из которых более трети –отрицательные (606 заключений)89. В ходе подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия было рассмотрено более 10 000 мнений, которые поступили в Минэкономразвития России в ходе проведения публичных консультаций по проектам нормативных актов. Кроме того, организовано взаимодействие с отраслевыми союзами и другими организациями, представляющими бизнес-сообщество, в том числе в рамках реализации Соглашения от февраля 2011 года.

Еще одним общественным институтом, созданным при участии организаций, представляющих бизнес-сообщество, стала экспертиза действующих нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках полугодовых планов, утверждаемых на основании аргументированных предложений, поступающих в Минэкономразвития России от предпринимателей и любых других заинтересованных лиц.

Например, в первом полугодии 2012 года по предложениям заинтересованных лиц были проанализированы 19 нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В 11 рассмотренных нормативных правовых актах в ходе экспертизы были выявлены положения, необоснованно затрудняющие ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, в отношении которых Минюстом России «вынесены представления федеральным органам исполнительной власти о внесении изменений в нормативные правовые акты»90.

Необходимо отметить, что в последнее время в правовом обеспечении института оценки регулирующего воздействия наблюдается стремление к переходу к смешанной модели оценки регулирующего воздействия (согласно определению, предложенному в параграфе 1.1 настоящей работы).

Так, в декабре 2012 года было принято Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление Правительства РФ № 1318), полностью изменяющее процедуры проведения оценки регулирующего воздействия.

В частности, данным постановлением предусмотрено:

- расширение перечня проектов нормативных правовых актов, подлежащих оценке регулирующего воздействия (данный перечень дополняется проектами нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства).

- установление нового порядка проведения оценки регулирующего воздействия. Оценку регулирующего воздействия должны осуществлять (в том числе на ранней стадии нормотворческого процесса) федеральные органы исполнительной власти, являющиеся инициаторами регулирования (разработчиками нормативных правовых актов);

- детальное описание новой процедуры проведения оценки регулирующего воздействия. Отныне она начинается с размещения на официальном сайте regulation.gov.ru уведомления о разработке проекта акта с целью сбора предложений от заинтересованных групп. После подготовки проекта нормативного правового акта, составляется сводный отчет о проведении оценки, проводятся публичные обсуждения проекта нормативного правового акта. По результатам обсуждения проект может быть доработан и далее направляет в Минэкономразвития России для подготовки заключения. Заключение об оценке регулирующего воздействия также размещает на сайте regulation.gov.ru. Следует отметить, что при данной модели проведения оценки регулирующего воздействия суть заключения об оценке регулирующего воздействия в корне изменяется: отныне оно будет являться, скорее, экспертизой качества проведения оценки регулирующего воздействия разработчиками акта.

- также проектом акта вводится оценка регулирующего воздействия в отношении проектов поправок к проектам федеральных законов, внесенных Правительством Российской Федерации и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии. Оценку регулирующего воздействия будут проходить проекты: по вопросам налогового и таможенного законодательства; государственного контроля и надзора; обязательных требований к продукции, выполнению работ и оказанию услуг; оценки соответствия и безопасности процессов производства. Они также подлежат публичному обсуждению.

Постановлением Правительства РФ № 1318 вводятся также требования к определению степени регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, с учетом которых видоизменяются некоторые процедуры или сроки проведения оценки регулирующего воздействия. Постановлением Правительства РФ № 1318 определены следующие степени регулирующего воздействия:

а) при высокой степени регулирующего воздействия проект акта должен содержать положения, устанавливающие ранее не предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к возникновению ранее не предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

б) при средней степени регулирующего воздействия проект акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, а также положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

в) низкая степень регулирующего воздействия характеризуется отсутствием в проекте акта положений, предусмотренных для средней и высокой степеней, однако он подлежит оценке регулирующего воздействия исходя из отношений, которые им регулируются.

Стоит признать, что механизм определения степени регулирующего воздействия очень близок к смыслу проведения этапа предварительной оценки, предусмотренного Приказом Минэкономразвития России № 398, однако дает более широкие возможности определения необходимости проведения отдельных процедур оценки регулирующего воздействия.

Необходимо отметить, что основные пункты Постановления Правительства РФ № 1318 вступают в силу только с 1 июля 2013 года, а значит, пока нельзя говорить о каких-либо отрицательных или положительных практических результатах. Хотя, на наш взгляд, данные нововведения должны привести к росту качества заключений об оценке регулирующего воздействия в силу того, что составители сводных отчетов об оценке регулирующего воздействия (по сути – аналог нынешних заключений об оценке регулирующего воздействия) являясь разработчиками актов, имеют более глубокое представление о предмете регулирования и более обширные каналы взаимодействия с социальными группами, заинтересованными в результатах регулирования.

Подводя итог настоящему параграфу, необходимо отметить, что в России на федеральном уровне идет становление оценки регулирующего воздействия, в том числе как института, необходимого для обеспечения участия граждан и организаций в принятии решений, непосредственно затрагивающих их интересы. Постепенно идет трансформация данного института, позволяющая проводить анализ воздействия регулирующих актов на более ранних стадиях, а также позволяющая проводить оценки уже принятых и действующих нормативных правовых актов, расширяется круг нормативных правовых актов, в отношении которых проводится оценка. Вместе с тем, совершенствование механизмов оценки регулирующего воздействия способствует обеспечению широкого участия граждан в принятии публично властных решений.

Представляется, что в перспективе дальнейшее совершенствование института оценки регулирующего воздействия (например, введение ее для актов, инициаторами которых являются Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации) позволит избегать принятия публично-властных решений, негативно сказывающихся на субъектах предпринимательской и иной деятельности, гражданах Российской Федерации.




1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал