Основные проблемы реформирования лесных отношений



Скачать 181.73 Kb.
Дата01.05.2016
Размер181.73 Kb.
Основные проблемы реформирования лесных отношений

Перестройка экономики страны в середине 80-х годов не принесла коренных изменений в организацию и планирование лесного хозяйства. Существенные изменения произошли в соседнем секторе экономики – лесной промышленности, которая стремительно начала переход к рыночным условиям хозяйствования на основе частной собственности на средства производства. В результате часть лесозаготовительных предприятий была приватизирована, другая часть, расположенная в малоосвоенных лесах и удаленная от рынков сбыта, прекратила свое существование. Десятки лесных поселков разделили судьбу этих поселкообразующих леспромхозов.



Начало реформирования:

история вопроса

В лесном хозяйстве началом изменений организации и планирования лесного хозяйства можно считать принятие «Основ лесного законодательства Российской Федерации» (1993), определивших новую модель организации лесопользования и лесного хозяйства на основе государственной собственности на леса.

К новым элементам этой модели, оказавшим влияние на организацию лесного хозяйства и лесопользования, можно отнести:

- провозглашение совместного ведения лесным фондом Российской Федерацией, республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами, краями, областями. Такая конструкция «совместного ведения» породила неопределенность в управлении лесами;

- распределение правомочий государственной собственности на лесной фонд между отдельными участниками лесных отношений, согласно которому право владения было закреплено за лесхозами, колхозами, совхозами и другими сельхозформированиями, заповедниками, национальными природными парками, учебными, лесными и опытными хозяйствами, осуществлявшим ведение лесного хозяйства; право пользования переходило к юридическим лицам, в том числе иностранным и физическим лицам, обладавшим правом на осуществление пользования лесным фондом; право распоряжения находилось в руках районных (городских) Советов народных депутатов. Цели участников лесных отношений не совпадали, единой, внятной государственной лесной политики не было, что приводило на практике к снижению мотивации органов власти к эффективному управлению лесами;

- появление долгосрочного пользования участками лесного фонда (аренда) на срок до 50 лет и краткосрочного пользования на срок до одного года. Данная мера послужила в дальнейшем развитию института лесопользования и появлению новых видов предпринимательской деятельности (лесовозный транспорт, ремонтное обслуживание, доставка оборудования и машин и др.);

- введение платности за пользование лесным фондом в виде отчислений на воспроизводство, охрану и защиту лесов, лесных податей, арендной платы. Декларативное провозглашение платности лесопользования не изменило порядка формирования самих платежей и не повлияло на их уровень, которые традиционно занимают около 10% от полной себестоимости заготовки кубометра обезличенной древесины;

- установление районными Советами народных депутатов конкретных размеров арендной платы и льгот отдельным категориям лесопользователей вплоть до полного освобождения от лесных податей (данная норма просуществовала недолго ввиду своей большой коррупционной емкости);

- законодательное признание за лесоустроительными проектами статуса обязательного нормативного-технического документа для ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, прогнозирования, перспективного и текущего планирования. Это одно из немногих положительных решений, которое давало возможность органам управления лесами осуществлять организацию лесопользования и ведение лесного хозяйства на основе данных лесоустройства.

«Основы лесного законодательства Российской Федерации» определили новую модель организации лесопользования и лесного хозяйства, сохранив при этом по основным ее направлениям преемственность в области управления лесами.

Такая система планирования и организации лесопользования и лесного хозяйства просуществовала до 1997г.

Дальнейшее влияние на организацию и планирование оказал Лесной кодекс Российской Федерации (1997), установивший новые элементы в системе планирования и организации лесного хозяйства и использования лесов:

- провозглашение федеральной собственности на лесной фонд;

- предоставление участков лесного фонда гражданам и юридическим лицам (арендаторам) на следующих правах пользования: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования;

- закрепление за лесхозами (арендодателями) правомочия распоряжения участками лесного фонда в части предоставления последних в пользование на срок от одного года до 49 лет;

- введение лицензирования на осуществление лесопользования;

- предоставление участков лесного фонда в аренду (от года до 49 лет) по результатам лесных конкурсов или на основании решений органов государственной власти субъектов Федерации на срок от одного года до 5 лет лесопользователям, длительное время осуществлявшим свою деятельность на данной территории и имевшим производственные мощности для заготовки и переработки древесины, а также сельхозорганизациям, расположенным на данной территории;

- предоставление участков лесного фонда в краткосрочное пользование (до года) по результатам лесных аукционов или на основании решений органов государственной власти субъектов Федерации посредством выдачи лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов;

- законодательное признание государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;

- признание за лесоустроительными проектами статуса обязательного нормативно-технического документа для ведения лесного хозяйства, текущего и перспективного планирования и прогнозирования пользования лесным фондом и финансирования лесохозяйственных работ;

- распределение средств, получаемых при взимании платежей за пользование лесным фондом в соотношении: 40% - федеральный бюджет и 60% - бюджет субъекта Федерации.

Управление лесами в рамках данного федерального лесного закона просуществовало почти десять лет и показало свою преемственность с прежней моделью ведения лесного хозяйства лесопользования, некоторые институты, образованные Лесным кодексом 1997 г., например институт концессии, так и остались невостребованными на практике.



Продолжение реформирования лесных отношений: настоящее время

Современное реформирование организации и планирования лесного хозяйства связывают с широкомасштабной административной реформой в стране и принятием Лесного кодекса Российской Федерации (2006) с последующими многочисленными (11 раз за 4 года) поправками к этому закону.

Можно выделить следующие направления реформирования лесных отношений, появившиеся проблемы и первые результаты:

Реформа специальных терминов,

определений и понятий

лесного хозяйства

Содержание понятия «лес» в новом лесном законодательстве отлично от прошлого его содержания. Лес назван экологической системой или природным ресурсом. Леса располагаются, а не произрастают на землях лесного фонда – уже в этом определении Лесного кодекса заложена идея отделения леса от земли. Это означает, что с точки зрения гражданско-правовых отношений понятие «лес» больше не должно употребляться, это понятие должно употребляться только применительно к лесным отношениям.

Лесхозы, лесничества, технические участки и обходы, численность которых на момент реформы составляла соответственно 1788, 7743, 14127 и 69498 ед., были преобразованы в соответствии с гражданским законодательством, результатом чего стало появление лесничеств, лесопарков и участковых лесничеств. Лесничества и лесопарки признаны основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Участок лесного фонда стал именоваться лесным участком. Существенным отличием в данном случае выступает положение, согласно которому лесной участок отнесен к такому виду недвижимого имущества, как земельный участок, и признан объектом имущественных отношений, связанных с гражданским оборотом.

Термин «минимальная ставка лесной подати» отныне именуется «ставка платы за единицу объема лесных ресурсов или единицу площади лесного участка». Порядок ее установления остался прежним.

Введенная в 1943 г. классификация лесов на первую, вторую и третью группу упразднена, теперь леса подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные. Эксплуатационные леса – это леса, освоение которых возможно в целях получения древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных свойств лесов. Защитные леса – это леса, которые подлежат освоению с целью сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов, при условии, что это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями. Резервные леса – это леса, в которых в ближайшие 20 лет не планируется осуществлять заготовку древесины.

Подобные переименования, как показало время, привели к дополнительным денежным расходам, путанице и разночтениям, трудностям при общении специалистов лесного хозяйства.

Реформа системы лесного

законодательства

Лесное законодательство состоит из Лесного кодекса, других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации с целью регулирования лесных отношений. Организация лесных отношений происходит в рамках лесного законодательства, являющегося юридической формой данных отношений. Основным источником, влияющим на организацию лесных отношений и их регулирующим, является Лесной кодекс, задача которого заключается в обеспечении единообразного и согласованного регулирования лесных отношений в области использования лесов, их охраны, защиты и воспроизводства.

Реформа системы лесного законодательства проведена без учета принципа преемственности, по сути разрушила ранее существовавшие подходы к управлению лесами, революционный характер лесного закона привел к снижению объемов лесопользования и лесохозяйственных работ, существенному ухудшению их качества.

Реформа системы управления

Государственное управление – это форма реализации права собственника лесных ресурсов. Лес на корню на землях лесного фонда находится в федеральной собственности. Впервые за многие годы большая часть полномочий от Российской Федерации была передана субъектам Федерации, образовав таким образом децентрализованную систему управления лесным хозяйством.

По содержанию такая передача части полномочий представляет собой государственный аутсорсинг.

С целью сохранения единства управления развитием лесных отношений за Российской Федерацией остались закрепленными нормотворческие, контрольно-надзорные и некоторые исполнительно-распорядительные полномочия (состав лесного плана субъекта Федерации и порядок его подготовки; состав, порядок разработки сроков действия лесохозяйственных регламентов; состав проекта освоения лесов и порядок его разработки; установление порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов; порядок проведения государственной инвентаризации лесов; перечень видов информации, содержащийся в государственном лесном реестре; размер платы за предоставление выписок из государственного реестра; порядок ведения государственного лесного реестра; установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов или единицу площади лесного участка и др.

Одновременно Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Федерации полномочия по распоряжению лесными участками: предоставление лесных участков в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование, заключение договоров купли-продажи лесных насаждений, проведение аукционов; организация использования лесов, их охраны (в т.ч. тушение лесных пожаров), защиты (кроме лесопатологического мониторинга), воспроизводства (кроме лесного семеноводства) и др.; осуществление государственного лесного контроля и надзора.

Передача полномочий «от центра – регионам» имеет положительные моменты, которые позволяют субъектам полнее учитывать экономические, социальные и лесорастительные особенности регионов.



Реформа системы имущественных

отношений, складывающихся

в лесном хозяйстве

Имущественные (гражданско-правовые) отношения, связанные с организацией оборота (залог, субаренда, перенаем и пр.) лесных участков и лесных насаждений, регулируется гражданским законодательством, Земельным кодексом, если иное не установлено лесным законодательством или другими федеральными законами. Эти отношения регулируются преимущественно диспозитивными методами. Следует иметь в виду, что в данном случае речь идет не о лесе, а о лесных участках и лесных насаждениях. Лес не может быть объектом гражданского оборота, поскольку по лесному законодательству не является имуществом (вещью). Таким имуществом с гражданского оборота выступает только лесной участок (земельный участок) или лесные насаждения (деревья, кустарники, лианы).

Следует заметить, что не каждый лесной участок автоматически становится объектом недвижимости, а только спроектированный, т.е. в отношении которого были выполнены следующие основные работы: сбор сведений государственного лесного реестра; формирование границ лесного участка; отграничение его в натуре, согласование границ с соседними участками; формирование межевого плана; получение кадастрового паспорта на лесной участок.

С одной стороны, постановка на кадастр лесного участка дает право лесопользвателю сдавать права пользования им в залог и пополнять т.о. сумму собственных оборотных средств, с другой - требует значительных текущих затрат по кадастровым работам, составляющим в среднем от 25 до 35 руб/га.



Реформа системы лесопользования

Значительно увеличено (с 7 до 16) число видов использования лесов. Перечень видов использования лесов является исчерпывающим. Теперь к понятию «использование лесов» относится не только деятельность, которая раньше называлась лесопользованием (главное лесопользование, промежуточное, пользование пищевыми лесными ресурсами, пользование второстепенными лесными ресурсами, рекреационное лесопользование), но и деятельность по использованию расположенных в лесах земель, в т.ч. не всегда связанную с эксплуатацией ресурсного и экологического потенциала лесов (пользование для религиозных целей, ведение сельского хозяйства, строительство и эксплуатация водохранилищ, гидротехнических сооружений, специализированных портов, переработка древесины и иных лесных ресурсов). Использование лесов представляет собой предпринимательскую деятельность.

Разрешительный порядок использования лесов (на основании лесорубочного билета и ордера, которые выдавались для осуществления рубок или лесного билета, который выдавался для деятельности, не связанной с рубками) был заменен на заявительный, материальным выражением которого стала лесная декларация – заявление об использовании лесов на основе проекта освоения лесов.

Основным способом предоставления лесных участков в пользование является аукцион, а формой использования лесов - договор аренды лесного участка.

Новым элементом в организации лесопользования стало освоение лесов на базе приоритетных инвестиционных проектов, реализуемых в форме капитальных вложений.

Реформа системы экономических

отношений в лесном хозяйстве

Новое лесное законодательство породило новые экономические отношения и реформировало старые. Например, между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации появились новые экономические взаимоотношения. Суть взаимоотношений заключается в передаче от «центра» регионам части полномочий в области лесных отношений, а также ряда работ и мероприятий с одновременным предоставлением финансовых средств в виде субвенций и последующим контролем за эффективностью и целевым характером их использования (государственный аутсорсинг). В случае использования предоставленных средств не по целевому назначению Российская Федерация вправе осуществить взыскание средств или изъятие переданных полномочий у субъектов Федерации.

Другим примером является исполнение предпринимательскими структурами работ и мероприятий лесного хозяйства, которые ранее выполнялись исключительно государственными лесхозами. Теперь выполнение работ лесного хозяйства обеспечивается по результатам размещения государственных или муниципальных заказов с последующим контролем и приемкой результатов работ лесничествами. Такая схема организации выполнения работ применяется на лесных участках, свободных от аренды.

На арендованных лесных участках ведение лесного хозяйства является обязанностью арендатора.



Административная реформа

лесного хозяйства

Ранее лесхоз определялся как юридическое лицо, государственное учреждение, территориальный орган федерального органа управления лесным хозяйством. Лесхоз, наряду с управленческой функцией, осуществлял производственные и контрольные. Законодатель посчитал, что совмещение в одном юридическом лице двух взаимоисключающих функций (производственных и контрольных) не соответствует современной организации лесного хозяйства, ориентированной на рыночные отношения. Лесхозы были переданы субъектам Российской Федерации с последующим их преобразованием.

Суть административной реформы лесного хозяйства заключается в преобразовании лесхозов путем отделения производственных и контрольных функций. Таким образом, появились новые территориальные единицы управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов – лесничества и лесопарки.

Реформа системы управления

лесами и территориальной

организации лесного хозяйства

Передача ряда полномочий «от центра – регионам» позволила последним создать различные структуры управления лесами с учетом региональных особенностей.

Региональные особенности характеризуются экономическими факторами (наличие производственных мощностей в лесопромышленном секторе, развитость транспортной сети, близость лесных ресурсов к рынкам сбыта, уровень арендной платы, финансовое состояние лесного хозяйства и др.), экологическими (наличие ООПТ, заповедников, общее экологическое состояние региона, процент лесистости и др.) и социальными (плотность населения, процент безработицы, социальная инфраструктура, наличие родовых угодий и т.д.).

С учетом региональных особенностей в свое время были образованы, например, в Северо-Западном федеральном округе Комитет лесов Республики Коми, Комитет по природным ресурсам Ленинградской области, Департамент лесного комплекса Архангельской области, Министерство сельского хозяйства и рыболовства Калининградской области, Комитет по лесному хозяйству Мурманской области, Государственный комитет Псковской области по лицензированию и природопользованию и т.д.

Территориальная организация лесного хозяйства во многом зависит от природно-климатических условий. Природно-климатические условия определяют лесорастительные зоны, в которых расположены леса с относительно однородными лесорастительными признаками (лесорастительное районирование).

Реформа рынка работ и услуг

в области лесного хозяйства

Процесс разгосударствления лесного хозяйства нашел свое выражение в передаче многих производственных функций частному бизнесу (лесоустроительные работы, лесохозяйственные работы, мероприятия по биоразнообразию, гидролесомелиоративные работы, лесовосстановительные работы, профилактика лесных пожаров, защитное лесоразведение и др.).

В настоящее время организация выполнения работ в лесном хозяйстве обеспечивается по результатам размещения государственных или муниципальных заказов или на основании договоров. Первая форма организации выполнения работ применяется на лесных участках, свободных от аренды. На арендованных лесных участках выполнение работ лесного хозяйства производится арендатором или сторонней организацией после заключения договора подряда с арендатором.

Размещение государственных или муниципальных заказов может производится: органами исполнительной власти субъекта Федерации, органом местного самоуправления, Рослесхозом, Федеральной службой по надзору в области природопользования или федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обороны и безопасности.

Выполнение работ в лесном хозяйстве на основании договоров осуществляют граждане или юридические лица.

Функции управления (обеспечение реализации лесохозяйственного регламента, участие в планировании использования, охраны и воспроизводства лесов, ведение государственного лесного реестра, руководство участковыми лесничими, координация работ, получение и предоставление отчетности и др.) остались закрепленными за государственными структурами – лесничествами.

Функции контроля (за соответствием деятельности лесопользователя декларации, проекту освоения лесов, лесохозяйственному регламенту лесничества; за соблюдением условий договоров, правил заготовки древесины и нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъекта Федерации; патрулирование лесных участков и наблюдение за ними и др.) также остались закрепленными за органами государственной власти.

Здесь важно отметить одну особенность переходного периода: лесничество является территориальной единицей управления, а не территориальным органом, поэтому его организационно-правовая форма может быть разная, от государственных учреждений (самостоятельное юридическое лицо) до отделов или представительства органа государственной власти субъекта Федерации. Решение по организационно-правовой форме принимает субъект Федерации.



Реформа системы планирования и

экономической организации

лесного хозяйства

Организация планирования в лесном хозяйстве сопряжена с рядом трудностей, вытекающих из особенностей лесного хозяйства, с одной стороны, и соединением элементов плановой экономики с рыночными началами, с другой.

Отличием лесного планирования от действовавших до принятия Лесного кодекса принципов лесоустроительного проектирования является комплексность (развитие лесного хозяйства и лесной промышленности) и связь с территориальным планированием. Связь лесного планирования с территориальным вытекает из необходимости решения задач и достижения целей устойчивого развития территорий.

Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, генеральные планы поселений и городских округов.

Документами лесного планирования являются лесные планы субъектов Российской Федерации, определяющие ключевые направления развития лесного сектора региона. Лесохозяйственные регламенты лесничеств и лесопарков - основа для организации и осуществления использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. На основе проектов освоения лесов осуществляется использование, охрана, защита и воспроизводство лесов арендаторами и лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование.

Лесное планирование решает задачи в области развития лесного хозяйства и лесной промышленности с учетом развития других отраслей промышленности, инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры и т.д., которые должны регламентироваться территориальным планированием.

Становление новой рыночной организации и системы планирования в лесном хозяйстве, начавшееся с 2007 г., в настоящее время привело к следующим проблемам:

1. социально-экономическим:

сокращение численности работников лесного хозяйства, снижение финансирования социальной сферы в лесных поселках со стороны лесопользователей, увеличение объема финансирования из государственного бюджета с 8 млрд. руб в 2006 г. до 33 млрд. руб в 2011 г., отсутствие стимулов к развитию рынка работ и услуг лесного хозяйства, ориентация лесопользования на крупный бизнес и др.;

2. административным:

регулирования лесных отношений преимущественно императивными (административными) методами, что не соответствует природе рыночных отношений; появление новых управленческих структур, контроля и надзора на уровне федеральном, межрегиональном и субъектов Федерации, появление лесных планов, обязательных к исполнению, разработка целевых прогнозных показателей и ежеквартальных отчетов для субъектов Федерации, значительный рост документооборота и др.;

3. политическим:

имидж высшего должностного лица субъекта Российской Федерации поставлен в прямую зависимость от качества исполнения переданных полномочий в области лесного хозяйства, появление зависимости регионов от «центра» и др.

Практическая организация лесного хозяйства с новой системой лесного планирования в настоящее время находится в состоянии «настройки» новых лесных отношений, ориентированных на разгосударствление лесного хозяйства и построение рыночных отношений.

Инфраструктура рынка в лесном хозяйстве по сравнению с лесной промышленностью, понимаемая как совокупность вспомогательных видов экономической деятельности, обеспечивающих основные виды работ и мероприятий лесного хозяйства, находится в стадии зарождения.

Реформирование лесного хозяйства, к сожалению, происходит без учета особенностей лесохозяйственного производства и исторического опыта развития отечественных лесных отношений.

Широкомасштабная административная реформа по своей природе ориентирована на однородную структуру экономики и на практике порождает шаблонный подход ко всем видам экономической деятельности, что противоречит как самой природе экономического строя нашей страны, так и многоукладной экономике лесного сектора.

Неоднородность экономической структуры лесного хозяйства, его особенности, ограничивают развитие рыночных отношений, ориентированных на получение прибыли. В лесном хозяйстве обозначились нерыночные виды производственной деятельности, например тушение лесных пожаров.



Реформа лесного хозяйства последних десяти лет направлена не на повышение мотивации государственных и предпринимательских структур, а на смену собственности посредством приватизации бывшего госимущества, что не ведет к повышению эффективности работы лесопромышленного комплекса страны и устойчивому управлению лесами, а порождает на практике множество проблем.

В.Н. Петров, зав. кафедрой лесной политики, экономики и управления

Санкт-Петербургской государственной лесотехнической академии.



База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал