Приложение №2 Обобщение опыта и результатов введения нормативного подушевого финансирования школы в регионах России



Скачать 219.29 Kb.
Дата23.04.2016
Размер219.29 Kb.
Приложение № 2
Обобщение опыта и результатов введения нормативного подушевого финансирования школы в регионах России1
Возможность формирования бюджетов образовательных учреждений на нормативной основе была предоставлена Федеральным Законом "Об образовании" (1992 год). В то же время, практическая реализация начала массово осуществляться только с принятием законодательства о разграничении бюджетных полномочий, введением субвенций на образование.

С 2003 года вступил в силу закон 123-ФЗ, предполагающий введение образовательных субвенций как способа выделения средств с уровня субъекта федерации на муниципальный уровень "на реализацию государственного стандарта общего образования...".

Несмотря на то, что не более 15% регионов стали формировать бюджеты системы образования, используя механизм субвенций, предусмотренный данным законом, стали очевидны сложности и проблемы практической реализации нормативного принципа при формировании бюджетов.

Субъекты федерации стали рассчитывать величину норматива, исходя из сложившихся за предыдущий период средних фактических расходов по муниципалитетам. То есть нормативы, которые они использовали, – это средние расходы по муниципалитетам (общие расходы на образование по муниципалитету делились на число учащихся). Такой подход вполне допустим для межбюджетных перечислений и укладывается в методику межбюджетного выравнивания. В тех регионах, где стали реализовывать 123-й закон и вводить образовательные субвенции, они рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений ― как среднее значение бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей (обучающихся). Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах отсутствовал.

Применяемые регионами нормативы имеют ряд особенностей, которые не позволяют говорить сегодня о применении нормативно-подушевого принципа формирования бюджетов, как на муниципальном уровне, так и уровне образовательного учреждения. Два последних уровня практически не подверглись изменениям и их бюджеты продолжают формироваться традиционным путем "от достигнутого".

Нормативы рассчитываются на региональном уровне как "средние расходы" по виду и типу образовательных учреждений. Практически они используются только при формировании субвенций для муниципалитетов, то есть для межбюджетных отношений. На муниципальном уровне бюджеты формируются на сеть образовательных учреждений.

В 2006 году некоторые регионы стали, опираясь на букву закона (статья 41 Закона РФ "Об образовании"), требовать, чтобы муниципалитеты распределяли средства субвенций по образовательным учреждениям в строгом соответствии с величиной нормативов, установленных субъектом. Основание - отсутствие законодательного права у муниципалитетов устанавливать свои нормативы (нормативы либо федеральные, либо региональные). Особо остро при таком варианте встает проблема малокомплектных школ. При распространении на них нормативного принципа финансирования по усредненному нормативу (даже при определенных коэффициентах удорожания) средств для таких школ решительно не хватает. Например, такая ситуация с малокомплектными школами в Кировской области, Архангельской области.

Таким образом, на сегодняшний день при реализации законодательства по разграничению бюджетных полномочий, при введении субвенций на общее образование сложилось несколько различных подходов к подушевым нормативам, что оказывает существенное влияние на успешность (или не- успешность) реализации нормативного принципа на местном и школьном уровнях.

Опыт "пилотных" регионов (Республика Чувашия, Воронежская область, Самарская область, Ярославская область) и его распространение в других регионах (Пензенская область, Тамбовская область, Тверская область и другие) свидетельствует о том, что нормативно-подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: на региональном, на муниципальном уровнях и на уровне образовательного учреждения.
Несмотря на разграничение расходных полномочий и появление субвенций на выполнение государственных полномочий на местном уровне, школа финансируется, как и ранее, строго из муниципального бюджета. Исключение составляет только школы Самарской области, при финансировании которых задействовано два уровня: средства на финансирование образовательных программ поступают из образовательных округов, а на прочие расходы - из муниципального бюджета. Во всех остальных регионах, у школ существует единственный источник финансирования - местный бюджет.

Введение в регионе нормативного финансирования в первую очередь должно расширить полномочия директора школы в распределении выделенных ему ресурсов. Имея величину норматива и контингенты учащихся, директор может заранее рассчитать величину бюджета своей школы, и сформировать под бюджет штатное расписание. Затем директор составляет смету и распределяет средства по статьям бюджетной классификации в соответствии с программой развития школы.

Представляет существенный интерес опыт внедрения моделей нормативного финансирования в регионах, которые начинали реализовывать эти принципы в "порядке эксперимента". Первыми регионами, вводившими норматив, были Ярославская область, Самарская область, Чувашская Республика. Накопленный этими регионами опыт был достаточно хорошо описан, в то же время, у каждого из этих регионов были свои особенности в реализации нормативного принципа, которые представляют интерес.

Ярославская область

В 1994 году Ярославской областью были предприняты первые шаги по введению регионального норматива бюджетного финансирования (РНБФ). В соответствии с Постановлением губернатора Ярославской области от 29.09.1994 г. №487 "О введении нормативного финансирования учреждений образования в отдельных районах области в 1994 г." департаментом образования и воспитания администрации области были разработаны методические рекомендации по расчету нормативов бюджетного финансирования образовательных учреждений.

В 1994 году норматив бюджетного финансирования не доводился непосредственно до образовательных учреждений, а являлся расчетной нормой для определения объема финансирования образования в муниципальных бюджетах. В методических разработках 1994 года были заложены основные подходы и принципы разработки РНБФ, которые были использованы департаментом образования в 2001 году:

предельная норма наполняемости классов и групп продленного дня городских школ - 25 человек, сельских школ - 15 человек;

расчетное количество педагогических ставок в расчете на 1 класс (группу продленного дня) для дневной общеобразовательной школы – 2 ставки учителя, для вечерней – 1,5;

количество ставок, приходящихся на 1 ученика по каждой группе персонала определялось путем деления нормативной численности по каждой группе персонала на число обучающихся в школе при наполняемости класса 25 человек в городских школах и 15 – в сельских.

Исходной базой для расчета РНБФ были два основных показателя:

общий ФОТ в месяц в расчете на одну ставку по каждой группе персонала;

нормативное количество ставок, приходящихся на 1 обучающегося по каждой группе персонала.

На основании данных показателей был определен нормативный ФОТ в месяц, приходящийся на 1 обучаемого.

В расчет РНБФ общеобразовательных учреждений области на 2003 и 2004 годы был заложен экономический норматив на ФОТ 70% и фонд материального обеспечения 30%.

РНБФ (100%) = ФОТ (70%) + ФМО (30%)

Для учета особенностей общеобразовательных учреждений области – в сельских малокомплектных школах, школах с углубленным изучением предметов, гимназиях, лицеях, начальных общеобразовательных школах-детских садах, вечерних (сменных) общеобразовательных школах при исправительно-трудовых учреждениях и воспитательно-трудовых колониях, коррекционном обучении - к РНБФ применялись поправочные коэффициенты от 1,15 до 2,15.



Республика Чувашия

В Законе Чувашской Республики от 26.06.1998 года № 16 "О республиканских нормативах бюджетного финансирования образовательных учреждений Чувашской Республики" дано определение республиканскому нормативу бюджетного финансирования как расчетной суммы минимально необходимых затрат на текущее содержание образовательных учреждений Чувашской Республики (расходов, связанных с образовательным процессом, эксплуатацией зданий, сооружений и оборудования). Республиканские нормативы финансирования ежегодно устанавливались республиканским законом. Одновременно с нормативами бюджетного финансирования утверждался перечень республиканских поправочных коэффициентов, а также Порядок применения поправочных коэффициентов к нормативу бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений.

На 2004 год нормативы бюджетного финансирования разрабатывались Министерством финансов Чувашской Республики на основе фактически сложившихся расходов на 1 учащегося в 2003 году по каждой статье расходов с применением коэффициента повышения в 2004 году. При этом выделялись два компонента:

учебные расходы, в состав которых включаются затраты, необходимые для обеспечения государственной программы и затраты социального характера;

эксплуатационные расходы, в состав которых включаются затраты по эксплуатации и содержанию основных фондов образовательных учреждений.

До 2005 года нормативы, утверждаемые на республиканском уровне по сути являлись нормативами межбюджетного выравнивания, на уровне муниципальном они не работали, так как не учитывали фактические расходы и их дифференциацию. Кроме того, включение в состав норматива коммунальных расходов также усиливало дифференциацию и затрудняло практическое применение нормативов на муниципальном и школьном уровнях.

В то же время при попытке использования данных нормативов внутри муниципалитетов для распределения между школами возникали серьезные проблемы - недостатка средств у одних учреждений и избытка средств для других.

Ниже на рисунке 1 представлена диаграмма, иллюстрирующая пример тех сложностей, которые возникали при реализации установленного на республиканском уровне норматива (6058.4 руб. для школ с числом учащихся до 500 чел.) в г. Чебоксары в 2004 году





Рисунок 1. Удельные расходы по зарплате и норматив подушевого финансирования в школах г. Чебоксары

При формировании нормативов на 2005 год и 2006 год на республиканском уровне была применена методика расчета нормативов на основе стандартной стоимости основных общеобразовательных программ. Такой подход позволил распределять финансовые ресурсы внутри муниципалитетов на нормативной основе.

С 2005 года Правила нормативного бюджетного финансирования расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в Чувашской Республике, утвержденные постановлением Кабинета Министров Чувашской республики от 22.12.2004 г. № 326, устанавливают норматив на основе:

стандартной (базовой) стоимости педагогической услуги (по количеству обязательных часов Базисного учебного плана) с учетом средней стоимости часа педагогической работы (по ЕТС);

коэффициентов удорожания педагогической услуги;

нормативного соотношения педагогических ставок и ставок административно-управленческого, вспомогательного персонала;

нормативного соотношения тарифного фонда и фонда надбавок и доплат;

поправочных коэффициентов.



Пермская область

В Управлениях образования муниципалитетов - участников эксперимента - работа по внедрению подушевого метода финансирования начата в августе - сентябре 2005 года.

За основу расчета нормативов подушевого бюджетного финансирования взят вариант "среднего" образовательного учреждения, определенного на основе статистического анализа. Таким образовательным учреждением явилось учреждение со следующими показателями:

средняя наполняемость классов в городских школах - 24 чел

средняя наполняемость классов в сельских - 17 чел

количество классов по городской средней школе составило 266 классов,

количество классов по основной школе - 103 классов.

в сельской средней школе - 189 классов,

в основной сельской школе — 115 классов.

Далее проводился расчет средств на оплату труда на один класс- комплект. На основе "среднего" образовательного учреждения были составлены штатные расписания по типовой форме в разрезе наименования должностей, и их количества с указанием среднего разряда ETC по оплате труда учреждения, количества классов с учетом всех повышающих надбавок.

Фонд заработной платы был рассчитан по каждой ступени обучения средней общеобразовательной школы, с учетом распределения количества должностей по ступеням обучения в разрезе городской и сельской местности. Был учтен размер надтарифного фонда, уральский коэффициент (15%) и Единый социальный налог (26,2%). Результаты представлены в таблице 2.

Таблица 2. Норматив на 1 ученика в городе и селе

Показатели

Норматив на 1 ученика в год по ФОТ, руб.




Городская местность

Сельская местность

первая ступень обучения

5189

8243

вторая ступень обучения

7671

12279

третья ступень обучения

8756

14313

При формировании фонда оплаты труда в целях учета специфики образовательного процесса рассчитываются дополнительные коэффициенты. Они рассчитаны на каждый из видов общеобразовательных учреждений по ступеням обучения отдельно для городской и сельской местности.

К1 - Корректирующий коэффициент по углубленному изучению предметов

К2 - Корректирующий коэффициент по классам коррекции

КЗ - Корректирующий коэффициент по компенсирующим классам

К4 - Корректирующий коэффициент по ГПД

К5-Корректирующий коэффициент для классов с низкой наполняемостью (до 12 чел.)

К6 - Корректирующий коэффициент для классов с низкой наполняемостью (до 15 чел.)

К7.1 и К7.2 - Корректирующий коэффициент для основных школ для первой и второй ступени обучения

К8 - Корректирующий коэффициент для обучающихся на дому

К9 - Корректирующий (уточняющий) коэффициент, учитывающий наполняемость классов - комплектов выше или ниже установленной

По корректирующим коэффициентам рассчитывают соотношение дополнительного ФОТ к основному ФОТ.

Таким образом, были разработаны и утверждены приказами Управлений образования методики расчета нормативов бюджетного финансирования на 2006 год. Особенностью Пермской модели реализации НПФ является расчет норматива на основе " среднего" или "модельного" образовательного учреждения.

Нормативный подход к выделению бюджетных средств обеспечивает и определенную академическую свободу. Так как финансирование осуществляется в рамках стандартной образовательной услуги, с применением удорожающих коэффициентов за дополнительно оказываемые услуги, то школы с углубленным изучением предметов, например, при получении определенного статуса будут профинансированы в повышенном размере. Причем этот повышенный размер финансирования не зависит от "личных взаимоотношений", а прозрачен и определен величиной коэффициентов, утвержденных при формировании бюджета.

При формализованном способе формирования бюджета образовательного учреждения "правила игры" вырабатываются на несколько лет и у образовательного учреждения появляется представление о величине своего бюджета на некоторую перспективу. При этом можно осуществлять политику формирования и обновления материально-технической базы своего учреждения. Это, несомненно, будет способствовать и развитию стратегического планирования на уровне образовательного учреждения.

Переход на нормативно-подушевой принцип формирования бюджетов школ, предполагающий расширение финансово-хозяйственной самостоятельности, приводит к резкому росту привлеченных внебюджетных средств. Графики, приведенные на рис. 2, показывают тенденцию привлечения внебюджетных средств в регионах, которые реализуют нормативно-подушевое финансирование более пяти лет.



Рисунок 2. Внебюджетные средства на 1 учащегося, руб., в городских школах за период 2001-2004.

Приведенная таблица дает возможность сравнить "лидера" по этому показателю, Самарскую область, с другими областями. В 2001 году показатель привлеченных средств на ребенка в области в размере 300 рублей был несравненно выше, чем в других областях. В 2004 году Самарская область увеличила этот показатель более чем в два раза.

В сельской местности по всем регионам тоже отмечается рост удельных внебюджетных средств. В среднем по регионам лидирует Воронежская область. Самарская область также за последний год увеличила этот показатель в 1,5 раза.

Одним из результатов или показателей успешности перехода на подушевые нормативы является перевод обслуживания школ из централизованных бухгалтерий в собственные (или кустовые бухгалтерии). В городских муниципалитетах все регионы показывают планомерное увеличение доли школ с собственной бухгалтерией, в сельских муниципалитетах процесс проходит медленнее. Из всех областей Самарская область выделяется 100%-ным переходом школ на собственную бухгалтерию в городах и 96%-ным переходом школ - в селах.




Рисунок 3. Внебюджетные средства на 1 учащегося, руб., в сельских школах, за период 2001-2004.

Следует отметить, что в других регионах, показывающих высокую долю школ, перешедших к собственным бухгалтериям, например, в Чувашской республике, коэффициент дифференциации высок, что говорит о неравномерном переходе к обслуживанию школ собственными бухгалтериями.


Внедрение нормативно-подушевого финансирования в регионах подразумевает финансирование школ по нормативу на учащегося. В то же время анализ хода внедрения и анализ законодательства показал, что распределение средств на нормативной основе на муниципальном уровне - большая проблема. Исключение составляет Самарская область, где уровень муниципалитета выключен из процесса принятия решения благодаря организации образовательных округов. В этой связи вопрос о том, какой процент школ получает средства на нормативной основе, остается открытым.

Практически же в регионах доля ФОТ в субвенциях определяется традиционно, с использованием штатных расписаний.


Ниже приводятся примеры фактических расходов по фонду оплаты труда и его доли в субвенциях по некоторым регионам.

Республика Саха (Якутия)

Анализ фактических расходов по фонду оплаты в разрезе муниципальных образований по дневным общеобразовательным школам республики за 2005 финансовый год (на основе предварительных итогов исполнения бюджета Министерства финансов Республики Саха (Якутия)) показал, что значительная разница в величине ФОТ на 1 учащегося и по учебным расходам является следствием ряда факторов (размера школы; наполняемости классов и др.). Но самым значимым фактором является территориальная удаленность ряда северных районов республики. Наиболее высокими являются величины расходов на оплату труда и учебные расходы в сельских и северных районах.



Таблица 4. Структура субвенции в Республике Саха (Якутия), 2005 г.

 

Оплата труда с начислениями

Расходы на обеспечение учебного процесса

 

тыс. руб.

%

тыс. руб.

%

по Республике Саха (Якутия)

4609950,90

98,52

69271,74

1,48

Коэффициент вариации между муниципалитетами




0,01




0,63

Минимум по муниципалитетам




93,7




0,27

Максимум по муниципалитетам




100




6,29

Структура субвенций по Республике Саха (Якутия) представлена в таблице. В среднем по всем муниципалитетам республики ФОТ на 1 учащегося с начислениями и расходами на книгоиздательскую продукцию составили 29,5 тыс. руб. Учебные расходы в среднем по Республике составляют 443 руб. на одного учащегося. При этом наблюдается сильная дифференциация в величине учебных расходов на 1 учащегося по муниципалитетам Республики. В среднем, учебные расходы составляют 1,5% от величины субвенции, но в отдельных муниципалитетах их величина достигает 6%.

Таблица 5. Фактические расходы на общее образование в Республике Саха (Якутия) в части расходов на оплату труда, 2005 г.




Расходы на оплату труда на 1 ученика

по Республике Саха (Якутия)

29,5 тыс. руб.

Коэффициент вариации между муниципалитетами

0,29

Минимум по муниципалитетам

6,24

Максимум по муниципалитетам

55,73

Такая сильная дифференциация в удельных расходах по фонду оплаты труда на учащегося, типичная для регионов с большой дисперсностью расселения, делает проблему перехода на подушевой норматив в Республике довольно сложной задачей, реализация которой требует очень серьезной подготовительной работы и взвешенного подхода.
Астраханская область

В области, несмотря на высокие темпы роста финансирования отрасли, удельный вес заработной платы с начислениями в структуре общих расходов на образование по муниципальным и областным учреждениям остается довольно высоким и увеличивается.



Таблица 6. Удельный вес заработной платы в общих расходах на образование.




2003 год

2004 год

2005 год

Удельный вес заработной платы в общих расходах, %

70,7

75,2

75,5


Структура субвенций, выделенных в 2004 и 2005 годах из областного бюджета на финансирование муниципальных учреждений, предоставляющих начальное общее, основное общее и среднее (полное) общее образование в части реализации государственного стандарта приведены в таблице 7.

В некоторых регионах в состав учебных расходов включают расходы на подвоз учащихся, расходы на спортивные мероприятия и т.п. В результате доля учебных расходов в субвенции может сильно различаться. Состав учебных расходов, входящих в расчет норматива, оказывает влияние на абсолютное значение норматива, что затрудняет проведение межрегиональных сравнений величин подушевых нормативов.


Представленные на рисунке 4 графики величины нормативов по пяти регионам дают представление о том, на сколько велики указанные различия.



Рисунок 4. Средняя величина норматива в период 2001-2004 по регионам (городские школы).


Ярославская область

В расчет регионального норматива бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений с самого начала реализации нормативного подхода в области был заложен высокий уровень материально-технического обеспечения: фонд оплаты труда (ФОТ) - 70%, фонд материального обеспечения (ФМО) – 30%, что выгодно отличало "Ярославскую модель НБФ" от вариантов, реализуемых в других регионах. В то же время, анализ фактических данных показывает, что доля ФОТ составляет около 80%, то есть около 20% составляют расходы на материально-техническое обеспечение, что существенно выше, чем показатели по другим регионам. (см. таблицу 10).



Таблица 10. Структура целевой субвенции на образовательный стандарт в 2003-2006 гг.




Структура субвенции

ФОТ (тыс. руб.)

%

ФМО(тыс. руб.)

%

2003 год

1001453

83,8

192952

16,2

2004 год

1233373

85,9

203093

14,1

2005 год

1171351

81,6

264117

18,4

план 2006 г.

1427295

83,2

288525

16,8

Как это видно из таблицы 11, с введением нормативного бюджетного финансирования минимального образовательного стандарта (программы) общего образования, резко увеличился объем денежных средств, направляемых непосредственно на обеспечение учебного процесса. В целом по области в 2003 г. по сравнению с 2002 г. в 8,8 раза увеличился объем средств фонда материального обеспечения в расчете на одного ученика общеобразовательного учреждения. До этого периода расходы на материальное обеспечение учебного процесса практически не финансировались.

Таблица 11. Объем средств ФМО в расчете на 1-го учащегося в 2002-2006 гг.




Статьи ФМО

Объем средств, всего, тыс. руб.

Контингент, чел.

Сумма на 1 ученика, руб.

2002 год

14479,1

156600

153

2003 год

192952

154523

1248

2004 год

203093

143670

1414

2005 год

264117

136100

1941

2006 год (план)

288524,5

125100

2306

Состав норматива бюджетного финансирования (% соотношения между ФОТ и ФМО), состав ФОТ в образовательных учреждениях по муниципальным округам различны. Это обусловлено рядом причин: низкая наполняемость классов, выше среднего регионального средний разряд по группам персонала, превышение фактического над расчетным количества классов и др.

Самарская область

В Самарской области муниципальная стратегия реализации нормативно-подушевого принципа состояла в организации образовательных округов и в выведении основных расходов по образованию из функционала муниципалитетов на уровень субъекта (образовательного округа). Такой подход позволил восстановить управленческую вертикаль в отрасли, осуществлять единую политику по реализации подушевого принципа во всех муниципалитетах области одновременно.

С 2002 года финансирование муниципальных образовательных учреждений за счет средств областного бюджета осуществляется на основании договоров о совместном учредительстве муниципальных образовательных учреждений, заключенных органами государственной власти Самарской области и органами местного самоуправления. Согласно договорам за государством закреплена ответственность за финансирование образовательного процесса.

Тюменская область

В Тюменской области разработана методика расчета норматива финансирования на одного учащегося в общеобразовательных школах. 29.12.2003 года губернатором Тюменской области принято постановление № 425 "О нормативном финансировании муниципальных общеобразовательных учреждений". Бюджет муниципальных образований формируется в соответствии с методическими рекомендациями Минобразования и науки и Минфина России с учетом минимальных значений нормативов в части реализации общеобразовательными учреждениями стандарта общего образования и поправочных коэффициентов, учитывающих территориальное расположение и структуры образовательных учреждений. Особенность методики в том, что за нормативные принимаются минимальные расходы, на региональном уровне устанавливаются адаптационные коэффициенты к каждому муниципальному образованию, главы муниципальных образований самостоятельно устанавливают для каждого общеобразовательного учреждения нормативы бюджетного финансирования и дифференцированные поправочные коэффициенты к ним.

В 2006 году при регулировании межбюджетных отношений с муниципальными образованиями в области применяются расчетные нормативы, различающиеся по муниципальным образованиям:


  1. - для образовательных учреждений в городах Ишиме, Тобольске, Тюмени, Ялуторовске и Заводоуковском городском округе - 13900 рублей;

  2. - для образовательных учреждений в Вагайском и Тобольском муниципальных районах - 20800 рублей;

  3. - для образовательных учреждений в Уватском муниципальном районе - 32000 рублей;

  4. - для образовательных учреждений в иных муниципальных районах - 15100 рублей.

Кроме того, на уровне области устанавливаются поправочные коэффициенты к расчетным нормативам и коэффициенты доли фонда оплаты труда в указанных нормативах.
Выводы:

      1. Переход на нормативно-подушевое финансирование большинство регионов осуществляет не в полной мере.

2. Разработаны модель и пакет методических материалов, внедрение которых в практику дает хорошие результаты и, следовательно, эти методические материалы могут быть тиражированы в другие регионы.

3. Необходимо осуществление постоянного мониторинга процесса внедрения нормативно-подушевого финансирования, сопровождающегося обучением административного и финансово-экономического персонала системы образования, начиная с регионального уровня.



4. Необходимо включение в мониторинг вопросов социального характера, дающих представление о социальных программах сопровождения перевода учреждений на нормативно-подушевое финансирование.


1Материал подготовлен на основе отчета Центра Фискальной политики «Региональный опыт введения нормативного подушевого финансирования и систем оплаты труда работников общеобразовательных учреждений», руководитель работы Типенко Н.Г.




База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал