Сти и гражданского общества формирование и функционирование системы взаимодействия государственной гражданской службы в Республике Марий Эл с институтами гражданского общества Йошкар-Ола 2013



страница1/10
Дата02.05.2016
Размер2.39 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФГБОУ ВПО «МАРИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

МОДЕРНИЗАЦИЯ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ВЛАСТИ И ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА


Формирование и функционирование системы
взаимодействия государственной гражданской службы
в Республике Марий Эл с институтами гражданского общества

Йошкар-Ола


2013

УДК 321+316.3(470.343)

ББК Ф3(2Рос.Мар),1

М 744
Научно-практическое пособие написано авторским коллективом под редакцией д-ра юрид. наук Т. Н. Михеевой по заказу Администрации Главы Республики Марий Эл. Автор параграфов 1.3, 3.2, 3.3 – канд. юрид. наук Д. С. Михеев.


Рецензенты:

О. А. Сидоров, канд. юрид. наук, первый проректор – проректор по учебной работе Марийского государственного университета;

Г. Р. Хабибуллина, канд. юрид. наук, доцент кафедры
конституционного и административного права Казанского (Приволжского) федерального университета

Рекомендовано к изданию
редакционно-издательским советом МарГУ


Модернизация взаимоотношений власти и гражданского

М 744 общества. Формирование и функционирование системы взаимодействия государственной гражданской службы в Республике Марий Эл с институтами гражданского общества: научно-практическое пособие / Мар. гос. ун-т. – Йошкар-Ола, 2013. – 168 с.


ISBN 978-5-94808-809-9
Научно-практическое пособие содержит теоретико-правовой и практический инструментарий для эффективного осуществления взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества в интересах повышения качества государственного управления. В нем представлены современные механизмы для продуктивного диалога властных и общественных институтов.

УДК 321+316.3(470.343)

ББК Ф3(2Рос.Мар),1
© ФГБОУ ВПО «Марийский государственный

ISBN 978-5-94808-809-9 университет», 2013

Введение
Любое государство только тогда становится устойчивым и жизнеспособным, когда опирается на гражданское общество, имеет его поддержку и участие. В связи с этим актуальной задачей в современной России следует назвать создание эффективной системы управления, основой которой является повышение ответственности органов власти перед обществом. Модернизация, проводимая в государстве, предусматривает целый ряд преобразований, направленных на инновационное развитие административной власти и, соответственно, государственной гражданской службы, обеспечивающей ее деятельность. Приоритетным направлением в этой сфере выступает эффективное взаимодействие государственных органов с институтами гражданского общества.

Государственная гражданская служба – это специфический социально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности служащих государственных органов, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства. Эффективная гражданская служба служит ключевым фактором прочности государственной власти, ее авторитета и высокого динамизма. Она призвана решать целый комплекс задач: обеспечивать единство законодательного процесса и требований правоприменения в практической деятельности; профессионально сопровождать формирование правового поля при осуществлении целей и задач государства; создавать политически и юридически благоприятные условия для реализации каждым человеком своих конституционных и социальных прав, свобод и интересов1.

Потребность общества в гражданских служащих, не зависимых от внешних политических воздействий, работающих в структуре государства основательно и на пользу людям, имеет глубокие исторические корни. Это понимали уже в древнем мире, хотя государственная (гражданская) служба как таковая сформировалась только в эпоху становления капитализма. Политическим руководителям требовалась определенная группа властных помощников, которых позже стали называть аппаратом (от лат. apparatus – органы управления), что означало совокупность устойчивых групп профессиональных работников, обслуживающих область государственного управления2.

Анализ законодательных актов, литературы и практики гражданской службы (или административной власти) в разных странах показывает, что не существует однозначного общепринятого понятия данной службы. В реальности гражданская (государственная) служба в разных странах имеет такие особенности, которые зависят от многих факторов: от традиций, функциональной нагрузки, финансовых возможностей и т. д. Специфика государственной гражданской службы в каждой стране своя3.

Смысл и назначение государственной гражданской службы состоят в обеспечении функционирования государства как такового. Действительная сущность государства может быть реализована только посредством единой, целостной, системно организованной государственной гражданской службы. Отсюда следует, что государственная гражданская служба – это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных органов и органов субъектов Федерации.

В ходе реформирования государственного управления в России удалось решить первостепенные проблемы по перестройке аппарата государственной власти и адаптировать его к новому этапу развития страны. Поэтому одной из ключевых задач в настоящее время является профессиональная подготовка гражданских служащих новой формации, которые сумеют работать в условиях господства политического плюрализма и рыночных отношений4, осуществляя активное взаимодействие с гражданскими институтами.



Глава 1

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ


1.1. Понятие, роль и значение государственной гражданской службы в социальной структуре российского общества
Понимание государственной гражданской службы и подходы к ее определению государственной гражданской службы не оставались неизменными. Так, Ю. Н. Старилов, А. Ф. Ноздрачев, определяя в целом государственную службу, указывают на два ее признака: во-первых, это профессиональная деятельность; во-вторых, она осуществляется в государственных органах для решения государственных задач (выполнения компетенции этих органов)5. Согласно этому мнению – государственные служащие и есть те должностные лица, которые исполняют компетенцию государственных органов.

Но такое понимание явно расходится с законодательством о (государственной) гражданской службе. В Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации»6 и «О государственной гражданской службе Российской Федерации»7 при характеристике гражданской службы на первое место ставится не исполнение полномочий государственных органов (оно в определенной мере им присуще), а обеспечение данного исполнения политическими руководителями.

Наиболее правильное, на наш взгляд, определение дается в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где в ст.3 говорится: «Государственная гражданская служба Российской Федерации – вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».

В любом государственном органе аппарат (административная власть) находится в подчинении у политической власти. Он придается этой власти в качестве вспомогательной управленческой силы для содействия осуществлению ею полномочий данного государственного органа.

Следовательно, гражданская служба – это, во-первых, профессиональная деятельность, т. е. она является профессией для гражданских служащих и требует определенной подготовки, получения соответствующего специального образования, а также впоследствии постоянного занятия этим видом социальной деятельности. Во-вторых, это определение указывает на содержание данной профессиональной деятельности, а именно: она направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов федеральных и субъектов Федерации8.

В связи с этим возникает вопрос: а кто же исполняет эти полномочия государственных органов? В свете вышесказанного ответ очевиден: политические руководители, находящиеся на «государственных должностях», или «представители нанимателя». Именно они являются основными носителями полномочий государственных органов. Гражданские служащие придаются политическим руководителям в помощь как раз для «обеспечения» всем необходимым при «исполнении» данных полномочий. Гражданская служба – это профессиональная, но вспомогательная (вторичная) деятельность в структуре государственных органов.

Из сказанного следует, что государственная гражданская служба – это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Это аппаратная деятельность в органах государственной власти.

Следует также подчеркнуть, что в составе государственных органов есть должности, занимая которые гражданские служащие непосредственно участвуют в исполнении полномочий этих органов. Это происходит, во-первых, во всех сферах государственного управления на высших (иногда и главных) должностях гражданской службы, где осуществляется совмещение политики и административной деятельности, и, во-вторых, в ряде государственных органов, имеющих по преимуществу административный характер (например, в налоговой службе, в полиции, ГИБДД и др.)9.



Гражданская служба отличается от других видов управленческой деятельности. В качестве ее особенностей следует выделить:

  1. Сервисность (от англ. service – обслуживание). Основное назначение гражданской службы, как уже говорилось, заключается в обеспечении (т. е. обслуживании) исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов, а также в оказании услуг населению: выдаются разного рода лицензии, сертификаты, разрешения, справки и т. д., изучаются настроения и потребности населения.

  2. Безличность. Гражданские служащие выполняют свои обязанности в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений. Закон для них должен быть превыше всего. Судьбы людей они призваны решать не в пылу должностных амбиций и удовлетворения личного честолюбия, а в соответствии с законами, другими нормативными актами. Кроме того, гражданские служащие почти не имеют «выхода» на нормативные результаты деятельности своих государственных органов. Подготавливаемые ими проекты законов, постановлений, распоряжений, других нормативных актов приобретают юридическую силу только после принятия политическими органами или подписания политическими должностными лицами. Имена готовивших их гражданских служащих остаются обычно безвестными.

  3. Субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т. е. соподчинения одних служащих другим. Каждое должностное лицо обычно обладает четко определенной компетенцией внутри иерархического разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом.

Но в пределах государственной службы страны и субъекта Федерации гражданская служба имеет не субординационный, а координационный, т. е. сорасположительный, характер.

  1. Стабильность. Штат гражданских служащих в стране должен комплектоваться преимущественно на основе принципа пожизненного найма. Пока что у нас этого еще нет. Однако должности гражданской службы призваны стать для лиц, их замещающих,
    постоянным занятием по найму с перспективой регулярного служебного повышения. Положение гражданских служащих не может зависеть от политической конъюнктуры, личных симпатий или антипатий политических руководителей, необоснованных аппаратных реорганизаций. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции по отношению к населению, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих10.

Государственная гражданская служба не может стоять в стороне от политики, которую вырабатывают и проводят политические руководители государства. Государственная гражданская служба непосредственным образом участвует в выработке и проведении этой политики. Специфика такой деятельности состоит главным образом в том, что работники аппарата не принимают самостоятельных
политических решений, но активно участвуют в их подготовке,
принятии и выполнении. Государственная гражданская служба – это составная часть государственного механизма, и потому она не может быть деполитизированной, находиться вне политики данного государства.

И действительно, политическое руководство любого государства и административная власть имеют много точек соприкосновения. Административная власть оказывает существенное влияние на законодательную и исполнительную политику. При подготовке, принятии и исполнении какого-либо государственного решения, в том числе и политического, административные специалисты (гражданские служащие), т. е. лица, знающие организационные (аппаратные) проблемы изнутри, обладающие детальными «техническими» знаниями возможностей выполнения и осуществимости различных предлагаемых государственных решений, имеют огромное преимущество перед политиками, которые не являются специалистами и в лучшем случае обладают лишь поверхностными, частичными, а потому, вероятно, неустойчивыми знаниями в этой области. Чем сложнее и запутаннее проблема, тем больше преимущества у специалистов в ее разрешении.

По многим причинам гражданские служащие имеют больше шансов, чем законодатели или руководители исполнительной власти, для того, чтобы стать специалистами по конкретным проблемам государственного управления. Во-первых, сама карьера гражданских служащих делает их специалистами по определенным вопросам (например, образованию, здравоохранению, культуре и т. д.). Они регулярно проходят через систему обучения и оценки профессиональных качеств, тогда как законодатели или руководители исполнительной власти обычно не обладают такой профессиональной подготовкой и имеют дело не только со специфическими проблемами данного ведомства, но и многими другими. Они не могут позволить себе специализацию.

Во-вторых, законодатели или руководители исполнительной власти периодически находятся в состоянии повышенной напряженности в связи с очередными выборами. Они должны тратить значительное время на то, чтобы доставать деньги, планировать и проводить избирательные кампании. В отличие от них гражданским служащим обычно запрещено вмешиваться в подобные виды деятельности, и потому они могут полностью использовать свое время и энергию на решение конкретных государственных вопросов. В этом их несомненное преимущество перед политиками11.

В современных условиях возникает проблема возможности совмещения качественной политики и профессиональной гражданской службы. Ее решение состоит не в каких-то бесплодных попытках оградить гражданских служащих от участия в формировании и реализации политики, а в том, чтобы обеспечить их ответственность за свои действия. Эта ответственность может и должна реализовываться по следующим направлениям:


  • надо отбирать и обучать гражданских служащих таким образом, чтобы они действовали в соответствии с профессиональными стандартами и соблюдали профессиональный этический кодекс; как считают некоторые авторы, в идеале «карьерные» гражданские служащие должны быть ответственными перед обществом в той же мере и по тем же основаниям, что и судьи;

  • исходить из того, что гражданские служащие должны быть подотчетны выборным и назначаемым политическим должностным лицам и контролируемы ими;

  • надо усилить контроль со стороны судов за деятельностью гражданской службы, особенно в сфере защиты прав личности и прав собственности от неправомерных действий гражданских
    служащих;

  • создать формы социального контроля за деятельностью гражданских служащих. Гражданское общество должно иметь широкие возможности для непосредственного воздействия на улучшение
    качества государственной гражданской службы.

Эффективной работе персонала государственного управления серьезно мешает устаревший профессионализм значительной части государственных (гражданских) служащих. Сложившиеся у них ранее стереотипы управленческой деятельности, инерционность мировоззренческих взглядов пришли в явное противоречие с новым
состоянием общества, характером экономики, изменением форм собственности12.

В связи с этим в числе важных задач государственной гражданской службы становится системное обучение (переобучение) всех работников государственных органов. Они должны овладеть искусством управления в условиях правового государства и рыночных отношений. Пришло время, когда необходимо уже не убеждать, а заставить наш государственный аппарат работать для людей, научиться делать больше социальных дел с меньшими затратами. Гражданским служащим в своей работе надо ориентироваться не на процесс, а на результат. Этого можно достичь только за счет всемерной демократизации управленческой деятельности, повышения самостоятельности и ответственности каждого государственного органа и каждого работника на своей должности. Необходимо разработать и внедрить в практику такие управленческие технологии, при которых если не все гражданские служащие, то большая их часть имела бы право принимать решения по тем или иным вопросам. Критерием эффективности работы государственных органов и гражданских служащих должен стать результат.

В характеристике государственной гражданской службы следует обратить внимание на ее содержание как социального института, поскольку еще одним важным ее свойством является оказание государственных услуг. Любой социальный институт возникает и функционирует лишь на основе социальной потребности. Если такая потребность становится незначительной или совсем исчезает, то существование института оказывается бессмысленным, тормозящим общественную жизнь13. Социальные институты взаимодействуют с социальной средой. Основой взаимодействия служит реализация главной функции социального института – удовлетворение конкретных социальных потребностей14.

Что касается государственной гражданской службы как социального института, то она по своей социальной роли действительно оказывается обслуживающей структурой в составе государственного управления. В этой связи она сосредоточена на выполнении двуединой цели: с одной стороны, обеспечивает политическим руководителям аппаратные услуги информационного, организационного,


технологического и иного характера, с другой – оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации и т. п.). Поэтому гражданская служба должна последовательно и целенаправленно изучать социальные проблемы, настроения и потребности людей.

Вместе с тем в настоящее время социальная функция государственной гражданской службы не получила надлежащего правового урегулирования. В базовом Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отсутствует прямая однозначная норма, посвященная данным правоотношениям. Весьма скупо и не совсем внятно названный аспект нашел регламентацию в статье 47, посвященной должностному регламенту. Должностной регламент, определяющий профессиональную служебную деятельность гражданского служащего, является составной частью административного регламента государственного органа. В должностной регламент включается наряду с иными вопросами и перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа (пункт 7 части 2 статьи 47).

Основа государственной гражданской службы как социального института заложена Конституцией Российской Федерации, статья 7 которой устанавливает, что «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Полагаем, что двадцатилетний юбилей Конституции России должен пройти под знаком переосмысления ее норм и изменения понимания сущности ключевых постулатов Основного закона государства. К их числу следует отнести современные алгоритмы в понимании социальной функции государства:


  • поддержку социально не защищенных категорий населения;

  • охрану труда и здоровья людей;

  • поддержку семьи, материнства, отцовства и детства;

  • сглаживание социального неравенства путем перераспределения доходов между различными социальными слоями через налогообложение, государственный бюджет, специальные социальные программы;

  • поощрение благотворительной деятельности (в частности, путем предоставления налоговых льгот предпринимательским структурам, осуществляющим благотворительную деятельность);

  • финансирование и поддержку фундаментальных научных исследований и культурных программ;

  • борьбу с безработицей, обеспечение трудовой занятости населения, выплату пособий по безработице;

  • поиск баланса между свободной рыночной экономикой и мерой воздействия государства на ее развитие с целью обеспечения достойной жизни всех граждан;

  • участие в реализации межгосударственных экологических, культурных и социальных программ, решение общечеловеческих проблем;

  • заботу о сохранении мира15.

Сущность государства и его социальное назначение определяют направленность деятельности, содержание целей и задач государственных органов и государственной гражданской службы как необходимого атрибута государственного механизма.

В Конституциях ряда государств содержатся важные положения о публичной деятельности, социальных институтах, государственном обслуживании граждан и всего населения. Конституционные нормы о правах граждан и оказании им помощи в обеспечении здорового образа жизни сочетаются с нормами об услугах государства в широком смысле. Так, в Конституции Швейцарии есть понятие «государственные услуги» в аспекте социальных целей (пункт 4 статьи 41). Во Франции понятие публичной службы охватывает все виды деятельности, осуществляемой в интересах государства. Это государственные службы обеспечения суверенитета, социальные и культурные службы, службы экономического характера16. В зарубежных странах активное развитие получила концепция «сервисного государства», предполагающая рассматривать любое взаимодействие граждан и государственных органов как оказание государственной услуги. Согласно этой концепции государство создано для оказания услуг гражданам, что является его основной целью, определяет смысл и содержание деятельности государственных органов.

Исходя из проведенного краткого теоретико-правового анализа сущности института государственной гражданской службы следует отметить его характерные особенности.

Во-первых, государственная гражданская служба выступает как публичный институт, преследующий цели удовлетворения публичных интересов путем осуществления управленческой деятельности органов государственной власти.

Во-вторых, особенностью государственной гражданской службы является то, что она проявляется себя в качестве правового института, для которого характерны предопределенность управленческой деятельности и урегулированность ее в конституционно-правовом поле государства. Наряду с этим сама государственная гражданская служба призвана формировать правовое поле при осуществлении целей и задач государства.

В-третьих, следует отметить социальную направленность управленческой деятельности, осуществляемой посредством государственной гражданской службы. Управленческие функции направлены на организацию обслуживания населения и предоставления ему различного рода социальных услуг. Такого рода общественно значимая деятельность государственной гражданской службы позволяет


характеризовать ее как социальный институт.

1.2. Принципы организации и функционирования государственной гражданской службы
Термином «принцип» (лат. Principium-основа, начало) обозначают основное, исходное положение какой-либо теории, учения. Принципы гражданской службы – это основополагающие требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного аппаратного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы как административной власти. По содержанию принципы гражданской службы представляют собой ориентиры, некоторые основания по упорядочению общественных отношений, управлению социальными явлениями и процессами.

Основное значение принципов гражданской службы заключается в том, что они определяют правовое содержание, практическую организацию и реальное функционирование гражданской службы. Эти принципы отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой гражданской службы, но и системы государственных органов, определяют характер сложных взаимоотношений внутри этой системы17.

Принципы гражданской службы изложены в федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации». В основном принципы в этих двух федеральных законах совпадают, хотя имеются и некоторые различия.

Публичное закрепление принципов государственной (гражданской) службы осуществляется в различных нормативных правовых актах: в Конституции, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов Российской Федерации. Кроме того, принципы государственной (гражданской) службы, установленные в вышеназванных законах, выступают основой, фундаментом для всех других правовых норм, которые будут приняты в будущем.

В статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» закреплены основные принципы построения и функционирования государственной службы:

– федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе;

– единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

– взаимосвязь государственной и муниципальной служб;

– открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих,

– защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц18.

При классификации принципов государственной службы целесообразно выделить две их группы: конституционные и организационные. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции, которые конкретизируются в данных законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах19.

Из перечисленных принципов государственной службы к числу конституционных относятся первые четыре, а к числу организационных – последние пять принципов. Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ должны претворять эти принципы в жизнь. Государственные служащие обязаны руководствоваться ими в своей работе.

Каждый в отдельности принцип государственной (гражданской) службы отражает не все объективные связи государственных органов и служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных принципов20.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» тоже сформулированы принципы функционирования:



  1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;

  2. единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

  3. равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

  4. профессионализм и компетентность гражданских служащих;

  5. стабильность гражданской службы;

  6. доступность информации о гражданской службе;

  7. взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

  8. защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

В чем-то эти принципы повторяют рассмотренные выше принципы государственной службы, а в чем-то и расходятся с ними. Если их по-прежнему разделить на конституционные и организационные, то только два из них (было четыре) повторяют конституционные принципы, шесть (было пять)- организационные21.

Вызывает интерес группа принципов, отражающих современные тенденции в государстве. Это принципы государственной гражданской службы при ее взаимодействии с гражданским обществом. Для этого в закон о гражданской службе были введены два новых принципа: принцип стабильности гражданской службы и принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.



Принцип стабильности гражданской службы означает постоянство государственно-служебных отношений, которое проявляется в несменяемости гражданских служащих («принцип пожизненного найма») и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Этот принцип основывается на стремлении государства к своему постоянству, что возможно лишь при сформировавшемся гражданском обществе.

Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми в интересах как государства, так и гражданского общества. Они должны быть гарантированными и в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация гражданской службы.

Стабильность с точки зрения законодателя проявляется в поддержании управления гражданской службой таким образом, который позволит ей качественно осуществлять функции государства. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой персонала, проведением занятий, переподготовкой и повышением квалификации гражданских служащих. Их статус не может быть зависим от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек22.

Условиями стабильности кадров гражданских служащих являются: искоренение протекционизма, практики подбора кадров по принципу личной преданности и партийности; своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально непригодных; создание надлежащих условий для плодотворной деятельности; усиление социальной и правовой защищенности23. Анализируемый принцип направлен на поддержку формирующегося гражданского общества в России.



Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами относится пока к числу малоразработанных проблем.

По мере своего становления гражданское общество будет решать актуальные социальные проблемы. Социально активное гражданское общество предлагает жить наполненной жизнью, делая что-то для общества. Понятие гражданского общества предполагает существование широкого социального поля, не затронутого экономическим или государственным вмешательством, на котором действуют добровольные общественные организации. Здесь граждане могут играть активную роль, участвуя в государственной, экономической, культурной и социальной жизни, которая расположена «по ту сторону» государства и рынка. В будущем гражданское общество будет играть все большую роль в жизни людей.

Естественно, государство и его гражданская служба тоже должны нести ответственность за координацию деятельности различных групп добровольцев и соответствующих институтов. Такая координация может повысить эффективность их усилий. Однако государство, органы управления не должны осуществлять какого-либо принуждения. Они должны оставаться своего рода консультантами, создавать условия для того, чтобы стихийно возникающие у граждан идеи направлялись в нужное русло и продуктивно работали24.

Не останавливаясь на конституционных принципах, обратимся к особенностям организационных принципов, поскольку они направлены на обеспечение эффективного функционирования государственной гражданской службы.

Организационные принципы регламентируют различные взаимодействия как внутри гражданской службы, так и в диалоге гражданской службы с обществом.

Принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации гражданской службы. Согласно ему основные требования являются едиными как для федеральной гражданской службы, так и для гражданской службы субъектов Российской Федерации. Этот принцип обеспечивает независимость гражданской службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.

Единство основных требований осуществляется посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института гражданской службы. Например, в соответствии с группами государственных должностей гражданской службы установлены классные чины, в соответствии с которыми к претендентам предъявляются предусмотренные законом квалификационные требования. Кроме того, различные требования к государственным должностям гражданской службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов – в отношении гражданских служащих этих органов.

Принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы обеспечивает гражданскому служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций25.

Принцип взаимосвязи гражданской и муниципальной службы закреплен в статье 7 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Муниципальная служба – это профессиональная деятельность на постоянной основе по обеспечению исполнения и испол­нению полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется в соответствии с Федеральными законами от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»26 и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»27. В законе о государственной гражданской службе установлено, что взаимосвязь гражданской службы с муниципальной обеспечивается посредством:


  1.  единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы;

  2.  единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;

  3. учета стажа муниципальной службы в стаже гражданской службы и стажа гражданской службы в стаже муниципальной
    службы;

  1. соотносимости основных условий оплаты служебной деятельности и социальных гарантий;

  2. соотносимости основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службу, а также членов их семей в случае потери кор­мильца.

Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих закреплен сущность гражданской службы как высокозначимой деятельности по обеспечению исполнения и исполнению полномочий государственных органов федеральных и субъектов Федерации. Профессионализм есть глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Подготовленный человек располагает комплексом специальных знаний и соответствующих умений, приобретенных в результате углубленного общего и специального опыта работы. Гражданскую службу следует считать такой профессией (лат. profession- специальность), которая имеет значение для всего государства и требует особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Исполнение функций государственного аппарата управления является основным родом занятий гражданского служащего28.

Рассматриваемый принцип заключается в том, что гражданские служащие, во-первых, исполняют должностные обязанности на постоянной основе и получают за это денежное содержание; во-вторых, постоянно готовы к сложным заданиям и возможности улучшения своих профессиональных качеств; в-третьих, должны быть компетентными специалистами, умеющими осуществлять свои полномочия. Эти требования определяют не только формирование и практическую деятельность гражданских служащих, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий29.

Практика государственной гражданской службы, показывает что между профессионализмом и компетентностью существует тесная взаимосвязь, что позволяет рассматривать их в единстве. Постоянные занятия управленческой деятельностью стимулируют гражданских служащих аккумулировать соответствующие знания и опыт.

Принцип защиты гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность государственных органов и должностных лиц, физических и юридических лиц. Данный принцип свидетельствует о том, что гражданские служащие находятся под защитой государства. Никто не может



вмешиваться в их служебную деятельность, кроме лиц, прямо уполномоченных на это правовыми нормами.

В статье 52 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под государственной защитой гражданского служащего и членов его семьи понимаются различные меры охраны от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в порядке и на условиях, установленных федеральным законом.

Особое место в числе организационных принципов занимает принцип открытости гражданской службы, ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности гражданских служащих. Он нуждается в специальном исследовании и анализе с позиций нынешних задач, поставленных
перед государственной гражданской службой.

1.3. Гласность и транспарентность – ключевые принципы организации деятельности
институтов власти

В современных условиях развития государства и общества все большее значение придается открытости деятельности властных институтов для граждан, структур гражданского общества. В этом смысле упоминаемый выше принцип открытости гражданской службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности гражданских служащих выступает как ведущий принцип организации и функционирования государственной гражданской службы. Модернизационные процессы, затронувшие многие сферы в государстве, не могли не коснуться института государственной службы, что нашло логичное отражение и в вопросах принципов в целом, и вышеназванном принципе в частности. Он получил современное прочтение и обоснованно должен занять ключевое место в системе принципов государственной службы как принцип транспарентности, который выступает во взаимосвязи с понятиями открытости и гласности.

Представляется актуальным более подробное исследование принципа транспарентности, его особенностей и перспектив дальнейшей реализации в российской государственной службе. На первый взгляд, понятие гласности, открытости и транспарентности может показаться по содержанию идентичным, а сами эти термины представляют собой взаимозаменяемые категории. Но в действительности они имеют различное правовое наполнение.

По мнению М. А. Кузьминой, «гласность» является более широким понятием, включающим и подразумевающим наличие остальных30. Термин «гласность» произошел от древнерусского «глас», т. е. «голос». Толковый словарь русского языка С. И. Ожегова определяет гласность как открытую и полную информацию всего населения о любой общественно значимой деятельности и возможность ее свободного и широкого обсуждения31. Исходя из данного определения нетрудно выделить два составляющих элемента понятия «гласность»: открытость и информированность населения, граждан. Подтверждение этому можно найти в Большом юридическом словаре, в котором гласность раскрывается как общеправовой термин, означающий максимальную открытость тех или иных общественно
значимых процедур и процессов (деятельность органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания и формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров, функционирования общественных объединений и т. д.) и широкое информирование о них населения32.

По мнению известного конституционалиста А. Н. Кокотова, гласность характеризует общество с точки зрения состояния его информационной системы, информотока, играющего для общества ту же роль, что и кровоток для человека. Наглухо закрытые информационные базы при невысоком информационном потоке – это страшнейшие тромбы, которые в любой момент способны привести общество к летальному исходу. Развитый, проникающий во все поры общества информационный поток, соединяющий между собой все его составные части, делает общество жизнестойким, позволяет лучше приспосабливаться к постоянно изменяющимся внешним условиям существования. Гласность высвечивает социально-значимые проблемы33.

«Открытость», по мнению М. А. Кузьминой, означает доступность для всех желающих, искренность, несокрытие истины34.

Термин «транспарентность» (англ. transparent – явный, очевидный) Большой толковый словарь русского языка определяет как отсутствие секретности, доступность любой информации35. Это понятие выработано западной наукой, но в последнее время оно находит все более широкое применение и среди российских ученых, хотя, по мнению некоторых авторов, иноязычное происхождение и непривычное для русского языка звучание слова «транспарентность» является нежелательным с позиции юридической техники36.

Вместе с тем при ближайшем рассмотрении транспарентность выступает как понятие более широкое, чем гласность и открытость, и охватывает все стороны организации и деятельности государственной службы, включая вопросы режима работы государственных органов, назначения и освобождения государственных служащих, полномочий должностных лиц и коллегиальных органов исполнительной власти и т. д. В современном понимании содержание принципа транспарентности многогранно, и все термины, употребляемые в его характеристике, выступают как отдельные элементы этого принципа (гласность, открытость, доступность). Каждый из них можно рассматривать как проявление транспарентности.

Следует отметить, что юридического закрепления в отечественном законодательстве вышеприведенные термины практически не получили, хотя некоторые государства пошли по пути принятия специальных законов в этой части. Характерным примером может служить Закон Республики Молдова «О прозрачности принятия решений»37, который определяет процесс принятия решений, в том числе государственными служащими, как осуществляемое в целях открытого и точного информирования предоставление органами публичной власти всех сведений об их деятельности и консультирование с гражданами, созданными в соответствии с законом объединениями, иными заинтересованными сторонами в процессе разработки и принятия решений.

В российской науке понятие транспарентности рассматривается в нескольких аспектах – как политическое и как социальное явления. В частности, транспарентность как социальное явление – это состояние информированности (наличие полного, достаточного и достоверного знания) о той или иной деятельности (ее объектах или результатах), которое позволяет любому заинтересованному субъекту иметь полное представление о них38. А. Д. Бойков рассматривает транспарентность как универсальный политический принцип, обеспечивающий общественный контроль происходящих в государстве и обществе процессов, непременное условие демократии39.

В российских юридических источниках термины «транспарентность», «открытость», «прозрачность» чаще всего используются в концепциях, стратегиях развития и основных направлениях развития. Наиболее ярким примером этого является «Концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006–2010 годы», где об обеспечении открытости информации о деятельности органов исполнительной власти упоминается как об одном из средств реализации двух направлений административной реформы – повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества и модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти40.

Вместе с тем приведенный пример не отражает полной сущности транспарентности, которую следует рассматривать в неразрывной связи с деятельностью органов публичной власти. В этой связи транспарентность представляет собой принцип организации и осуществления публичной власти, который расширяет возможности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с институтами гражданского общества посредством открытости принятия и реализации управленческих решений и осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти. Транспарентность публичной власти способствует повышению эффективности управленческой деятельности. При этом условия, принципы и правила реализации применения транспарентности
(открытости) должны четко регламентироваться законодательством.

Однако и сегодня в Конституции Российской Федерации имеется ряд норм, которые следует рассматривать как проявления транспарентности (открытости) публичной власти. Так, статья 15 закрепляет обязательность опубликования законов и иных нормативных правовых актов.

Прямые указания на открытость (транспарентность) имеются и в других нормах Конституции России. Часть 2 статьи 100 Конституции закрепляет открытость как принцип функционирования Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принцип открытости также получил конституционную регламентацию и применительно к деятельности судов, свидетельством чему является часть 1 статьи 123, которая закрепляет открытость разбирательства во всех судах.

К сожалению, не получил конституционного воплощения принцип транспарентности (открытости) в качестве основы организации и деятельности органов исполнительной власти. Однако современной тенденцией развития законодательства об исполнительной власти является утверждение транспарентности (открытости) как одного из принципов организации и деятельности Правительства и иных органов исполнительной власти.

В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) «О Правительстве Российской Федерации» гласность является одним из принципов деятельности российского Правительства41. Вместе с тем проекты правовых актов Правительства РФ не выносятся на обсуждение граждан. Однако значительным шагом вперед на пути обеспечения открытости деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти является привлечение общественности к участию в законопроектной работе данных органов. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»42 и Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»43 подлежат общественному обсуждению с использованием сети Интернет проекты федеральных законов, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.

Деятельность иных органов исполнительной власти, в том числе и в субъектах Российской Федерации, должна осуществляться в соответствии с принципом транспарентности (открытости). Исходя из статьи 3 Закона Республики Марий Эл «О регулировании отношений в области государственной гражданской службы Республики Марий Эл», определяющей государственную гражданскую службу как деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов республики44, следует заключить, что основополагающим принципом организации государственной гражданской службы также должен стать принцип транспарентности.

Таким образом, транспарентность (открытость), с одной стороны, является одной из гарантий реализации народовластия и народного суверенитета как основы конституционного строя, способа обеспечения прав граждан на участие в общественно-политической жизни общества, гражданского контроля граждан органами власти и управления, развития гражданского общества, а с другой – это принцип деятельности органов государственной власти и, соответственно, формирования и функционирования государственной гражданской службы.

Таким образом, транспарентность (открытость) следует рассматривать как конституционно-правовой принцип организации и функционирования как системы публичной власти, так и отдельного ее органа. Его содержание заключается в том, что органы публичной власти в различных формах осуществляют наиболее полное информирование граждан о своей деятельности, а также периодически прибегают к консультациям с гражданами и институтами гражданского общества в процессе разработки и принятия властных решений.

Реализация данного принципа направлена на формирование общественного сознания, выявление общественного мнения, повышение роли институтов гражданского общества, поскольку принцип транспарентности создает условие для получения информации о деятельности органов государственной власти, обеспечивает право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан. Последний тезис вытекает из статьи 24 Конституции Российской Федерации, налагающей обязанность на органы государственной власти и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Реализация данного права обеспечивается Федеральным законом от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»45.

Вместе с тем реализация принципа транспарентности в деятельности государственных органов не должна сводиться к предоставлению гражданам информации о деятельности органов государственной власти. Например, А. Б. Зеленцов отмечает, что в деятельности органов публичной власти зарубежных демократических государств в качестве самостоятельных форм реализации принципа транспарентности выступают:



  1. опубликование правовых актов органов публичной власти, представляющее собой доведение их до заинтересованных лиц и граждан;

  2. доступ граждан к документам органов публичной власти, которая во многих странах рассматривается как юридическое средство реализации права любого лица на информацию;

  3. предварительные консультации, проводимые органами публичной власти с органами или организациями, заинтересованными в принятии тех или иных решений;

  4. выяснение общественного мнения по наиболее важным государственным или общественно значимым вопросам, что позволяет заинтересованным лицам представить свои замечания и быть информированными о проектах решений органов публичной власти;

  5. согласование решений органов публичной власти, проводимое с участием заинтересованных сторон и общественности, позволяющее им своевременно вмешаться в ход предварительного рассмотрения вопроса и в какой-то мере контролировать принятие решения. Данные формы реализации принципа транспарентности в деятельности органов власти он рассматривает как формы ее самоконтроля46.

Таким образом, проведенный анализ понятий гласности, открытости, транспарентности указал на их взаимосвязанность и взаимопроникновение. Вместе с тем понятие «транспарентность» выступает как объединяющее два предыдущих. С позиций юридической науки и прежде всего конституционного права, транспарентность рассматривается как организационно-правовая гарантия народовластия, выступающего основой конституционного строя современного демократического государства. В этой связи транспарентность проявляет себя как конституционно-правовой принцип организации и деятельности органов государственной власти.

Исходя из содержания государственной гражданской службы, назначение которой – обеспечение функционирования органов государственной власти, данный принцип должен быть положен в основу организации государственной гражданской службы. Более того, отвечая на вызовы времени, следует пересмотреть приоритетность организационных принципов этой службы и отвести принципу транспарентности доминирующую роль.

Принцип транспарентности государственной гражданской службы также опирается на Конституцию Российской Федерации, из вышеупомянутой нормы части 3 статьи 15 которой вытекает обязательность официального опубликования всех законов, а следовательно, – и законов о государственной службе как федерального уровня, так и субъектов Федерации.

В средствах массовой информации должна освещаться практика деятельности этой государственной структуры, ее успехи и недостатки, материальное и другое обеспечение и т. д.

В настоящее время официальной публикацией нормативных актов считается первое опубликование их полного текста в «Российской газете» или журнале «Собрание законодательства Российской Федерации». При этом федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации. Именно благодаря гласности может быть установлен общественный контроль за деятельностью гражданской службы.

В Республике Марий Эл также созданы правовые условия для обнародования нормативных актов. В соответствии с Законом Республики Марий Эл от 6 марта 2008 года «О нормативных правовых актах Республики Марий Эл» официальным источником обнародования являются газеты «Марийская правда» и «Марий Эл» и официальный портал в сети Интернет47. Более того, подлежат публикации не только законы, акты Правительства, но и многие правовые акты других органов исполнительной власти, затрагивающие интересы граждан. Примером тому является опубликование приказа Департамента Республики Марий Эл по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира «Об утверждении Административного регламента по предоставлению государственной услуги по рассмотрению обращений граждан»48.

Рассматриваемый принцип обеспечивает гражданам возможность получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и гражданских служащих. Государственная гражданская служба должна организовываться и осуществляться в соответствии с принципом транспарентности. Средствам массовой информации, гражданам, иным институтам гражданского общества должны быть открыты важнейшие стороны деятельности гражданских служащих. Это благоприятно влияет на общественное мнение, под воздействием которого работа, как всего государственного аппарата, так и гражданского служащего может улучшиться.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в нормативной форме закреплена обязанность гражданских служащих предоставлять населению соответствующую информацию, что вытекает из упоминавшейся части 2 статьи 24 Конституции Российской Федерации, установившей, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Вместе с тем Федеральный закон в статье 15 закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что гражданский служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому гражданская служба фактически основывается на сочетании социальной гласности и служебной конфиденциальности.

По содержанию принцип транспарентности обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой – потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении государственных задач.

Принцип транспарентности позволяет выявить на факты коррупции в государственном аппарате, запрещенном законом совмещения некоторыми гражданскими служащими государственных и предпринимательских должностей, получения завышенных гонораров и т. д. В средствах массовой информации должна освещаться практика деятельности гражданских служащих, ее успехи и недостатки. Гражданская служба не должна под прикрытием заботы о сохранении «государственной тайны» скрывать свои ошибки и недостатки.

Выявление общественного мнения по наиболее важным общественно значимым вопросам при подготовке проектов нормативных правовых актов как важнейшая форма реализации принципа транспарентности в современных условиях должно получить более широкое распространение. Выявление можно осуществить путем направления проекта нормативного акта на общественную экспертизу в общественную палату субъекта Федерации. Примером подобного рода может стать проведение Общественной палатой Республики Марий Эл общественной экспертизы по проекту постановления Правительства Республики Марий Эл «О республиканской целевой программе «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Марий Эл на 2012-2016 годы»49.

Транспарентность в деятельности государственной службы проявляется и в проведении предварительных консультаций с гражданами, иными институтами гражданского общества при принятии наиболее важных решений. Одним из более приемлемых способов проведения подобных консультаций является вынесение вопроса на обсуждение общественного совета при органе государственной власти. Кстати, деятельность таких советов хотя и является относительно новой формой взаимодействия государственных и общественных структур, но зарекомендовала себя достаточно эффективно.

Завершая анализ принципа транспарентности государственной гражданской службы, следует подчеркнуть, что он отражает современные требования к организации и функционированию государственной гражданской службы, основанные на ее открытости и доступности общественному контролю, гласности принимаемых решений и нормативных правовых актов.




ПОНЯТИЕ ИНСТИТУТОВ
ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ



Поделитесь с Вашими друзьями:
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   10


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал