Юридический факультет



страница3/27
Дата02.05.2016
Размер6.48 Mb.
ТипУчебник
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   27
Глава 3

ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

§ 3.1. Понятие и виды экологических правоотношений
В процессе своей деятельности гражданам и иным лицам приходится вступать в контакт, во взаимодействие по тем или иным вопросам. Иначе говоря, в тех или иных случаях между двумя
и более субъектами возникают отношения, которые называют общественными. При этом общественные отношения могут складываться в рамках определенных установившихся для данной группы общественных отношений правил, например обычаев. Так, применительно к какой­либо области предпринимательской деятельности ст. 5 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации [6] допускает возможность использования такого регулятора общественных отношений, как обычай делового оборота, независимо от того, зафиксировано ли устанавливаемое им правило в каком­либо документе или нет.

Вместе с тем экологические отношения ввиду их особой важности не могут подчиняться только обычаям или строиться, например, на нормах морали, что характерно было в доклассовый период существования человечества, поскольку современное сообще­


ство, несмотря на, казалось бы, очевидный мировоззренческий прогресс, тем не менее нуждается в четких предписаниях и запретах, исходящих от уполномоченных на то государственно­правовых структур и закрепленных в писаных источниках. В противном случае основные природные блага уже давно бы принадлежали тем, кто имеет большие материальные возможности и властные полномочия, а состояние окружающей среды было бы куда более плачевным, нежели оно имеет место быть.

Таким образом, особое значение в регулировании общественных экологических отношений имеет такой атрибут государственной власти, как закон, определяющий рамки дозволенного и границы запрещенного. При этом под законом в контексте излагаемого материала нами понимаются как собственно законодательные акты, так и вытекающие из них и конкретизирующие их подзаконные нормативные правовые акты. В то же время применительно к общественным отношениям в сфере экологии в отдель­


ных случаях в качестве правового регулятора может выступать нормативный договор, например акт международного права, соглашение между федеральными органами исполнительной власти
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий в сфере охраны окружающей среды и природопользования
, а также в прямо предусмотренных законами случаях не противоречащий экологическому законодательству правовой обычай.

С учетом сказанного под экологическими правоотношениями следует понимать регулируемые нормами экологического права, а также допускаемыми (предусмотренными) ими договорами и не противоречащими им обычаями общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Исходя из данного определения, можно выделить три обязательных элемента экологических правоотношений:

субъекты (участники) правоотношений, то есть те, кто вступает в соответствующие отношения;

объекты правоотношений — то, вокруг чего либо ради чего складываются отношения между субъектами правоотношений;

эколого­правовые нормы — устанавливаемые уполномоченными на то органами публичной власти либо допускаемые ими правила поведения, которые определяют рамки дозволенного


для субъектов, вступающих в отношения по поводу тех или иных объектов.

При этом очевидно, что правоотношения могут быть как результатом правомерных действий, так и последствием нарушения тем или иным субъектом установленных правовыми нормами запретов. Соответственно если субъект в процессе, например, природопользования осуществляет свою деятельность строго в рамках, предписанных законом, его поведение правомерно, то правоотношения, в которые он вступает с другими субъектами, носят сугубо регулятивный характер, то есть подчиняются установленным правилам.

Напротив, в случае, к примеру, выявления уполномоченным на то органом государственного экологического контроля в деятельности субъекта­природопользователя нарушений законов складываются принципиально другие правоотношения, имеющие для нарушителя отрицательные последствия в виде наказания, необходимости устранить допущенные нарушения, причины и условия, им способствующие, обязанности возместить причиненный вред и т. п. Таким образом, можно говорить о принудительном характере складывающихся для субъекта­правонарушителя правоотношений, которые классифицируются как правоохранительные.

Можно рассматривать экологические правоотношения и с позиции степени регламентации деятельности тех или иных субъектов. Так, дозволяемое нормами экологического права то или иное поведение без детального раскрытия его содержания может порождать материальные правоотношения. Например, ст. 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предоставляет общественным и иным некоммерческим объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, право оказывать содействие органам государственной власти в решении вопросов охраны окружающей среды, однако четкие рамки и процедура оказания такого содействия законом не установлены. В то же время алгоритм действий членов экспертной комиссии при проведении государственной экологической экспертизы строго регламентирован, что позволяет говорить о наличии в таких случаях процессуальных правоотношений.

Если поведение того или иного субъекта обусловлено строгим указанием закона или иного нормативного правового акта совершить
то или иное действие, то можно вести речь о правообязывающих правоотношениях. Так, п. 2 ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» четко устанавливает, что субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставлять в установленном законодательством порядке сведения об организации производственного контроля в органы исполнительной власти, осуществляющие государственный экологический контроль. В свою очередь, правоустанавливающие правоотношения складываются при реализации теми или иными субъектами предоставленных им прав. Например, граждане согласно ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды» могут создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, но не обязаны реализовывать такое право.

Наконец, классификацию правоотношений можно провести по сферам, в которых они складываются. Исходя из предмета регулирования экологического права, в этой связи можно выделить правоотношения природоохранные (развивающиеся в сфере охраны окружающей среды), природоресурсные (при использовании тех или иных природных ресурсов) и правоотношения по обеспечению экологической безопасности.



§ 3.2. Субъекты экологических правоотношений
В экологические правоотношения в соответствии с законодательством и иными источниками права может вступать достаточно широкий круг субъектов, которых можно классифицировать как публичные и частные. Такое разделение предопределяется правовым статусом конкретного субъекта, то есть совокупностью прав и обязанностей, и интересами, которые преследует субъект, вступая в правоотношения. И если говорить о правовом статусе публичных субъектов, то он жестко регламентирован нормами права, поскольку каждый такой субъект выполняет строго определенные функции, решая при этом конкретные задачи. И в значительной степени использование публичными субъектами своих правомочий одновременно можно считать и их обязанностью совершить определенные действия или принять конкретные решения. Так, решение о привлечении к административной ответственности за нарушение правил лесопользования может принять только специально уполномоченное на то должностное лицо органа, осуществляющего государственный лесной контроль, однако это не означает право выбора у такого лица между необходимостью наказать виновного и возможностью простить допущенные нарушения, поскольку у него есть четкая задача, а именно пресечь правонарушение и наказать виновного, защищая тем самым публичный интерес.

Напротив, правовой статус частных субъектов дает им возможность участвовать в правоотношениях, как правило, по своему усмотрению, имея при этом возможность воздержаться от совершения тех или иных действий по причине их нецелесообразности. Так, предприниматель едва ли будет заниматься конкретным видом природопользования или экологически полезной деятельности, к примеру переработкой отходов, если это не влечет за собой получение разумной прибыли. При этом его никто не праве и принуждать заниматься этим.

К публичным субъектам относятся:

• Российская Федерация;

• субъекты Российской Федерации;

• муниципальные образования;

• высшие органы государственной власти Российской Федера­ции (Президент Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федера­ции, Правительство Российской Федерации);

• органы прокуратуры, реализующие свои функции в экологической сфере, а также иные правоохранительные органы, осуществляющие природоохранную деятельность;

• федеральные органы исполнительной власти, специально уполномоченные в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности;

• представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, создаваемые в регионах специальные органы, осуществляющие управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• органы местного самоуправления и создаваемые ими специальные органы, осуществляющие управление в сфере природопользования и охраны окружающей среды;

• должностные лица перечисленных выше органов.

В число частных субъектов входят:

• граждане Российской Федерации, законно находящиеся на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, в том числе осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

• российские и иностранные юридические лица, юридические лица со смешанным капиталом;

• общественные экологические объединения и иные некоммерческие организации, в том числе российские отделения международных неправительственных экологических организаций7.

Правоотношения между частными субъектами, как правило, носят гражданско­правовой характер, в то время как правоотношения между публичными и частными субъектами по большей части подразумевают императивность.

Субъекты (участники) экологических правоотношений могут быть сгруппированы и по объему их правомочий в отношении природных объектов. По этому критерию следует выделить:

• собственников природных ресурсов;

• пользователей природными ресурсами;

• владельцев природных ресурсов;

• арендаторов природных ресурсов;

• обладателей сервитутного права на природные ресурсы, находящиеся в чужом пользовании. Детально вопросы, связанные
с правами на природные ресурсы, излагаются в главе 6 настоящего учебника.

§ 3.3. Объекты экологических правоотношений
Статья 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды» называет объекты охраны окружающей среды, которые также являются объектами экологических правоотношений. К ним прежде всего относятся:

• земли, недра, почвы;

• поверхностные и подземные воды;

• леса и иная растительность;

• животные и другие организмы и их генетический фонд;

• атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

К числу объектов, подлежащих охране в первоочередном порядке, отнесены:

• естественные экологические системы;

• природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране подлежат:

• объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия;

• государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно­оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы;

• исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации;

• объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко­культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;

• континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации;

• редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Вместе с тем понятие «объекты экологических правоотношений» шире понятия «объекты окружающей среды», поскольку, как указывалось в главе 2 учебника, экологические отношения включают в себя три относительно самостоятельные, но взаимно обусловленные группы общественных отношений, в том числе в сфере природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Так, к кругу объектов экологических правоотношений можно отнести, например, риск причинения вреда окружающей среде либо здоровью человека в силу потенциальной опасности конкретного производственного или иного объекта. Это побуждает руководство такого объекта к заключению соответствующего договора страхования ответственности независимо от того, наступит страховой случай или нет. К объектам экологических правоотношений можно отнести и те же самые отходы, образование которых в процессе производственной деятельности обусловливает необходимость принятия мер к их утилизации или транспортировке к месту централизованного размещения, а это подразумевает наличие договорных отношений с субъектами, осуществляющими соответствующую деятельность по обращению с отходами.

Правоотношения, связанные с обязательными платежами за пользование природными ресурсами, в качестве объекта будут


иметь установленный государством порядок компенсации за вмешательство того или иного субъекта в природную среду. При возникновении чрезвычайных ситуаций природного характера объектом правоотношений выступает безопасность граждан и окружающей среды.

Таким образом, учитывая разнообразие возможных правоотношений, которые могут складываться в экологической сфере, в качестве возможных объектов таких правоотношений выступают как собственно объекты окружающей среды, так и иные объекты.



§ 3.4. Эколого­правовые нормы
К эколого­правовым нормам относятся правила и предписания, содержащиеся, как правило, в законах и подзаконных правовых актах, а также в нормативных договорах и обычаях, имеющих отношение к регулированию общественных отношений в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Эколого­правовые нормы с учетом их значимости в регулировании общественных отношений можно подразделить на:

нормы­дефиниции;

нормы­декларации;

нормы­принципы;

нормы­регуляторы.

В последние годы в нормотворчестве, в том числе и в экологической сфере, сложилась позитивная в целом тенденция, выражающаяся в нормативном закреплении определений ключевых понятий
в нормах­дефинициях. Так, согласно ст. 1 Федерального закона
«Об охране окружающей среды» под благоприятной окружающей средой понимается окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических
систем, природных и природно­антропогенных объектов. Анало­
гичный подход законодателя прослеживается в ст. 1 Федерального закона «О животном мире» [27], в ст. 1 Федерального закона «О гидрометеорологической службе» [41] и в ряде других законов. Это способствует единообразному пониманию различными субъектами экологических правоотношений одних и тех же явлений, процессов, событий и позволяет правильно формировать практику правоприменения, что особенно важно при разрешении тех же споров, когда во главу угла ставится не субъективное толкование, а четко выраженная позиция законодателя, не говоря уже о вопросах привлечения к уголовной или административной ответственности.

Нормы­декларации по своей сути имеют характер лозунгов и по большей части не могут быть подкреплены твердыми гарантиями со стороны публичной власти либо влечь за собой какую­то ответственность за их буквальное невыполнение. Например, ст. 42 Конституции РФ декларирует, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, однако реально обеспечить это право государство пока не в состоянии в силу многочисленных причин объективного и субъективного характера. В свою очередь, декларативной выглядит и ст. 58 Конституции РФ, закрепившая обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, поскольку из смыслового содержания этой нормы неясно, каким образом должна осуществляться такая охрана (исполняться обязанность), и, самое главное, нет указания на ответственность за невы­
полнение такой обязанности.

Нормы­принципы — это закрепленные в законодательных актах ключевые положения, которыми призваны руководствоваться в процессе своей деятельности участники (субъекты) соответствующих правоотношений. К примеру, в ст. 3 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» закреплены принципы недопущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды и обязательности государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него. Эти принципы находят свою реализацию в установлении нормативов качества атмосферного воздуха, ответственности за его загрязнение, вплоть до уголовной, а также в установлении лимитов для конкретных природопользователей, осуществляющих выбросы вредных веществ в атмосферный воздух.

Наконец, нормы­регуляторы непосредственно определяют рамки поведения тех или иных субъектов экологических правоотношений. Неисполнение или ненадлежащее исполнение содержащихся в них предписаний может повлечь за собой определенные негативные последствия как для частных, так и для публичных субъектов. Так, необоснованный отказ специально уполномоченного государственного органа в области использования и охраны недр в выдаче лицензии на недропользование может быть оспорен в судебном порядке, результатом чего будет судебное решение, обязывающее соответствующий орган выдать лицензию.

В то же время грубое нарушение самим предприятием­недропользователем жестких требований, скажем, по охране недр может служить основанием для прекращения его права на использование недр.

Эколого­правовые нормы содержатся в источниках экологического права, которым посвящена глава 4 учебника.



§ 3.5. Основания возникновения, изменения
и прекращения экологических правоотношений

Для того чтобы экологические правоотношения возникли, изменились либо прекратились, необходимо наличие определенных оснований. Такими основаниями выступают юридические факты, под которыми понимаются явления, события, действия (бездействие) субъектов, решения органов публичной власти и судебные решения, влекущие определенные правовые пос­
ледствия.

Так, вступление физического лица в права наследования земельным участком обусловлено допускаемым гражданским законодательством событием — смертью наследодателя. При этом наследник становится участником в том числе экологических правоотношений, поскольку он приобретает соответствующие его статусу права и принимает на себя определенные обязанности, например рационально и по целевому назначению использовать доставшийся ему земельный участок и принимать все необходимые меры к недопущению его деградации.

В свою очередь, такое явление, как стихийное бедствие, может повлечь за собой необходимость временного изъятия у собственника земельного участка на основании решения уполномоченного исполнительного органа государственной власти. Собственник продолжает оставаться таковым, однако не имеет возможности использовать принадлежащий ему участок по своему усмотрению, то есть налицо изменение правоотношений. Более того, правоотношения могут прекратиться в случае невозможности возвращения собственнику временно изъятого участка после получения им соответствующей компенсации.

Примером возникновения экологических правоотношений вследствие бездействия может служить непринятие лесопользователем должных мер к обеспечению пожарной безопасности на переданной ему в пользование территории лесного фонда, когда орган государственного лесного контроля даже при отсутствии реального вреда от такой противоправной пассивности принимает к лесопользователю определенные законодательством меры принудительного характера.

Прекращение экологических правоотношений может быть вызвано официально заявленным отказом природопользователя от реализации своих прав, то есть путем совершения действия, заключающегося в обращении к уполномоченному на то органу с изложением своего волеизъявления.

Решением уполномоченного на то государственного органа может быть изменен характер экологических правоотношений в случае приостановления действия выданной природопользователю лицензии вследствие несоблюдения последним установленных лицензионных требований. При этом, продолжая формально оставаться природопользователем, он таковым фактически не является, поскольку до устранения в установленный срок требования внесенного ему предписания не вправе в полной мере реализовывать свои права, а кроме того, может вообще утратить свой статус природопользователя в случае дальнейшего игнорирования требований органа публичной власти.

Судебные решения также могут порождать, изменять или прекращать экологические правоотношения. Так, положительное решение суда по иску гражданина, пострадавшего в результате вреда, причиненного его здоровью негативным воздействием в результате деятельности хозяйствующего субъекта, порождает обязанность такого субъекта выплатить гражданину установленную и доказанную в судебном порядке сумму компенсации. И хотя причинно­следственная связь между деятельностью предприятия и наступившим ухудшением здоровья гражданина нередко, казалось бы, для многих очевидна, возможность рассчитывать на реальную компенсацию гражданин вправе только на основании решения суда, поскольку добровольность такого возмещения экологическим законодательством не презюмируется.

Только в судебном порядке может быть принудительно прекращено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по основаниям, указанным в ст. 45 Земельного кодекса РФ.

Таким образом, основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений, с одной стороны, весьма многообразны, с другой стороны, они должны охватываться понятием «юридический факт».

Вопросы для самоподготовки

1. Что понимается под экологическими правоотношениями


и из каких элементов они состоят?

2. Назовите субъектов экологических правоотношений.

3. Какие объекты экологических правоотношений Вам известны?

4. Что понимается под эколого­правовыми нормами и какие виды таких норм Вы знаете?

5. Перечислите основания возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений.

Глава 4

ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

§ 4.1. Понятие и виды источников
экологического права

Как известно, право выступает регулятором общественных отношений. Не являются в этом смысле исключением и общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. Однако право воздействует на участников общественных отношений, определяя порядок их правомерного поведения посредством норм, которые содержатся
в его источниках.

Теорией государства и права выработана классификация источников права, к которым относятся:

закон, под которым понимаются не только законодательные, но и подзаконные правовые акты, содержащие обязательные к применению нормы. Данная группа источников доминирует в странах с так называемой континентальной системой права,
к числу которых относится и Российская Федерация;

судебный прецедент, ложащийся в основу последующей практики правоприменения в аналогичных рассмотренному в суде случаю вопросах. Такие источники широко распространены, в частности, в Англии и Соединенных Штатах Америки;

правовой обычай, основанный на сложившихся за длительный период у конкретного народа или общности представлениях о добре и зле и поддерживаемый (санкционируемый) официальной властью соответствующего государства;

нормативный договор, то есть соглашение между двумя и более публичными структурами (государствами, органами государственной власти, муниципальными органами) по поводу сотрудничества в той или иной сфере, разграничения компетенции и передачи полномочий.

К числу источников права, в том числе и экологического, нужно отнести также решение, принятое на референдуме, который согласно ст. 2 Федерального закона от 12.06.2002 № 67­ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»8 является формой прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдумах.

Ниже будут рассмотрены перечисленные источники экологического права.



§ 4.2. Система
экологического законодательства

Нормативной основой любой отрасли права служит соответствующая ему отрасль законодательства. Под законодательством в теории государства и права понимают совокупность нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления не являются составной частью того или иного законодательства (поскольку местное самоуправление согласно Конституции РФ существует отдельно
от государственно­правовых институтов, а законодательство — это атрибут именно государственной власти), однако рассматриваются как источники права.

Говоря об экологическом законодательстве, следует отметить, что данное понятие, являясь довольно широко распространенным, можно сказать, обиходным, среди ученых и практиков, тем не менее не закреплено ни в одном из официальных документов. Попытаемся раскрыть его содержательную сторону со ссылкой на одобренный Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511 Классификатор правовых актов9, который в качестве самостоятельного выделяет раздел 110.000.000 «Природные ресурсы и охрана окружающей природной среды». Названный раздел состоит из таких блоков (подразделов), как:

110.010.000 — Общие вопросы охраны окружающей природной среды;

110.020.000 — Использование и охрана земель;

110.030.000 — Использование и охрана недр;

110.040.000 — Использование и охрана вод;

110.050.000 — Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов;

110.060.000 — Охрана и использование животного мира;

110.070.000 — Использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа;

110.080.000 — Использование и охрана природных ресурсов исключительной экономической зоны;

110.090.000 — Охрана атмосферного воздуха;

110.100.000 — Гидрометеорология.

Кроме того, отдельные группы правовых актов, имеющих непосредственное отношение к экологическому законодательству, классифицируются по другим, «не экологическим» разделам. Так,
в разделе 090.000.000 «Хозяйственная деятельность» фигурируют подразделы 090.010.060 «Отходы промышленности. Вторичное сырье»
и 090.030.000 «Использование атомной энергии. Захоронение радио­
активных отходов и материалов». В разделе 140.000.000 «Здраво­
охранение. Физическая культура и спорт. Туризм» имеется подраздел 140.010.110 «Санитарно­эпидемиологическое благополучие населения». Раздел 160.000.000 «Безопасность и охрана правопорядка» со­
ставляют в том числе подразделы 160.040.070 «Радиационная безопасность», 160.040.080 «Санитарно­эпидемиологическая безо­
пасность» и 160.040.090 «Экологическая безопасность». Наконец, составной частью раздела 200.000.000 «Международные отноше­
ния. Международное право»
является подраздел 200.120.050 «Ис­
пользование и охрана морских живых ресурсов и морской среды».

Таким образом, принадлежность конкретного правового акта к любому из перечисленных выше подразделов свидетельствует о том, что он является частью экологического законодательства10, которое, в свою очередь, делится на три составляющие:



законодательство об охране окружающей среды, в состав которого входят, в частности, федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» [26] и «Об экологической экспертизе» [30];

законодательство о природопользовании, включающее Федераль­ный закон «О животном мире» и Водный кодекс Российской Федерации [17];

законодательство об обеспечении экологической безопасности, состоящее в том числе из федеральных законов «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [24] и «О радиационной безопасности населения» [33].

§ 4.3. Конституция Российской Федерации

как главный источник экологического права
Конституция Российской Федерации, общепризнанно являясь Основным законом страны, закрепляет правовые основы охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данную формулировку не следует рассматривать как априорное закрепление права собственности соответствующего субъекта Российской Федерации на все природные ресурсы, расположенные на его территории. Хотя в 1990­е годы


в период так называемого парада суверенитетов отдельные субъекты Российской Федерации (республики Карелия, Татарстан, Саха (Якутия) и ряд других) в нарушение федерального законодательства законодательно закрепляли свое исключительное право на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами на соответствующей территории. В своем постановлении от 07.06.2000 № 10­П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»11 Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции России положение части первой статьи 16 Конституции Республики Алтай, согласно которому земля, недра, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории.

В ч. 2 ст. 9 Конституции РФ определено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Реализация этой нормы нашла свое отражение в положениях экологического законодательства, о чем подробнее см. главу 6 настоящего учебника.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, в том числе по экологическим вопросам, являются составной частью ее правовой системы. Более того, здесь же презюмируется приоритет норм международного договора перед национальным законодательством в случае их конкуренции (расхождения, противоречий) при регулировании схожих вопросов.

Часть 2 ст. 41 Конституции РФ определяет, что в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая экологическому и санитарно­эпидемиологическому благополучию. В свою очередь, в ст. 42 перечислены основные группы экологических


прав граждан и иных лиц, в том числе их право на:

• благоприятную окружающую среду;

• достоверную информацию о состоянии окружающей среды;

• возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Поскольку правовой статус личности помимо прав включает в себя и обязанности, ст. 58 Конституции РФ обязывает каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться
к природным богатствам.

Статья 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов относит:

• защиту прав и свобод человека и гражданина;

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• природопользование; охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий;

• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

• защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Именно эта статья предопределяет «двухэтажность» системы экологического законодательства, то есть наличие нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровней.

В то же время к исключительному ведению Российской Фе­
дерации в силу ст. 71 Конституции РФ относятся вопросы:

• установления основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития Российской Феде­


рации;

• охраны и использования природных ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

• обращения с радиоактивными отходами.

Таким образом, перечисленные статьи Конституции РФ предопределяют уровень, смысл и содержание нормативных правовых актов, составляющих экологическое законодательство.



§ 4.4. Федеральный закон «Об охране окружающей

среды» как основной источник экологического права
Согласно Преамбуле к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» этот законодательный акт:

определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально­экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации,
а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Структура названного закона выглядит следующим образом:

глава I «Общие положения», в которой раскрывается понятийный аппарат, дается характеристика природоохранного законодательства, перечисляются основные принципы охраны окружающей среды, называются объекты окружающей среды;

глава II «Основы управления в области охраны окружающей среды», где определяются полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды;

глава III «Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды», в которой определяется правовой статус названных субъектов в рассматриваемой сфере;

глава IV «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды», раскрывающая содержание таких элементов экономического регулирования, как плата за негативное воздействие на окружающую среду, лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, предпринимательская деятельность в сфере охраны окружающей среды и др.;

глава V «Нормирование в области охраны окружающей среды», закрепляющая основы природоохранного нормирования и дающая классификацию нормативов;

глава VI «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза», определяющая правовую основу реализации этих процедур;

глава VII «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности», формулирующая рамки экологически безопасной деятельности в различных сферах;

глава VIII «Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций», дающая отсылку к специальному законодательству


о таких территориях;

глава IX «Природные объекты, находящиеся под особой охраной», называющая такие объекты и определяющая основные требования к их охране и использованию;

глава X «Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг)», раскрывающая понятие и содержание этой деятельности;

глава XI «Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль)», классифицирующая виды такой деятельности, а также определяющая ее содержание;

глава XII «Научные исследования в области охраны окружающей среды», раскрывающая цели названной деятельности;

глава XIII «Основы формирования экологической культуры», определяющая основы экологического воспитания, образования


и просвещения;

глава XIV «Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды», называющая виды ответственности в рассматриваемой сфере и определяющая механизм возмещения вреда, причиненного окружающей среде, здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями;

глава XV «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды», формулирующая принципы международного сотрудничества в названной сфере;

глава XVI «Заключительные положения», определяющая дату вступления закона в силу и признающая утратившими силу ранее действовавшие законодательные акты.



§ 4.5. Федеральное экологическое законодательство
Особенностью федерального экологического законодательства является то, что в его составе имеется достаточно большое количество собственно законов, число которых разными учеными­правоведами называется по­разному, что обусловлено индивидуальным подходом к классификации этого законодательства.

При этом следует отметить, что большинство законодательных актов являются регулятивными, то есть создают правовые основы реализации того или иного процесса в экологической сфере. К их числу можно отнести, например, федеральные законы


«Об отходах производства и потребления» [39] и «О гидрометеорологической службе». Однако для полноценного применения
таких законодательных актов требуется в большинстве случаев принятие подзаконных актов на уровне как Правительства РФ, так и федеральных органов исполнительной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и даже муниципальных органов, поскольку их издание прямо предусмотрено тем или иным законом. Этот процесс называется в теории правотворчества «делегированием полномочий».

Так, Законом об отходах производства и потребления в действующей редакции прямо предусмотрено принятие 8 подзаконных актов, предметно регламентирующих отдельные процедуры, в том числе 5 постановлений Правительства РФ и 3 акта федеральных органов исполнительной власти. А, например, ст. 20 Водного кодекса РФ делегирует право установления порядка расчета


и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, соответственно региональным органам государственной власти и органам местного самоуправления.

В этой связи следует отметить, что согласно Федеральному закону от 23.07.2008 № 160­ФЗ «О внесении изменений в отдель­


ные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации»12, вступившему в силу с 1 января 2009 г.,
в большинстве законодательных актов полномочия Правительства России по подзаконному регулированию отдельных вопросов были переадресованы специально уполномоченным органам в соответствующей сфере, то есть юридический статус таких документов был понижен. Вместе с тем данное обстоятельство не означает незамедлительности отмены актов высшего органа исполнительной власти, которые продолжают действовать, пока соответствуют смыслу закона и характеру складывающихся правоотношений.

С учетом изложенного постановления Правительства РФ составляют сегодня самую многочисленную группу правовых актов на


федеральном уровне, число которых насчитывает несколько сотен.

Отдельно следует выделить законодательные акты, носящие, ненормативный характер, поскольку касаются конкретного вопроса. Среди таковых можно назвать Федеральный закон от 20.11.1999 № 198­ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (участке недр «Северные территории»)»13. Всего по состоянию на 30 апреля 2009 г.


вступило в силу 17 аналогичных законодательных актов. К этой же группе можно отнести и федеральные законы, ратифицирующие акты международного права. В частности, Федеральным законом от 04.11.1994 № 34­ФЗ ратифицирована «Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата»14.

На этом фоне особняком выделяются правовые акты Прези­


дента РФ, которые в экологическом законодательстве крайне малочисленны (счет идет на единицы) и носят самостоятельный характер в силу особого статуса главы государства. В качестве примера можно упомянуть называвшиеся ранее указы Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Заметное место среди актов главы государства занимает Указ от 04.06.2008
№ 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики»15, в котором определен ряд первоочередных задач в экологической сфере.

Что касается правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то, учитывая отмеченное выше переориентирование процесса «делегирования полномочий» именно на ведомственный уровень, в ближайшие годы следует ожидать увеличения нормотворческой активности соответствующих органов. Однако особое внимание в этой связи необходимо уделять тем правовым актам, чье применение затрагивает права и законные интересы физических и юридических лиц, а значит, в силу Указа Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»16 подлежат регистрации в Министерстве юстиции и опубликованию


в «Российской газете». Издание таких правовых актов предусматривается либо непосредственно в законах, либо в принятых
в их развитие постановлениях Правительства РФ. Например, приказ Федерального агентства по рыболовству от 16.03.2009 № 191
«Об утверждении Перечня особо ценных видов водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства»17 основан на требованиях ст. 15 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [60].

В последние годы в рамках реализации административной реформы проведена серьезная работа по разработке и принятию на ведомственном уровне административных регламентов, регулирующих специфику осуществления конкретных управленческих


функций. В качестве примера можно привести приказ Министер­
ства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31.10.2008 № 299 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы сбора и распространения гидрометеорологической информации»18.
§ 4.6. Региональное экологическое законодательство
Поскольку ст. 72 Конституции РФ относит вопросы правового регулирования в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности19 к совместному ведению России и ее субъектов, регионы также издают (принимают) законодательные и подзаконные правовые акты
в рассматриваемой сфере.

В последние годы этот процесс заметно активизировался, что обусловлено как повышением правовой грамотности региональных органов власти, так и осознанием необходимости обеспечить право проживающих на соответствующей территории граждан


на благоприятную окружающую среду и сохранение природы.

Как правило, речь идет о нормотворчестве, имеющем целью:

• более предметное раскрытие правовых институтов, узко изложенных на федеральном уровне и не учитывающих специфику охраны окружающей среды и природопользования конкретного региона;

• дополнение содержания правового института в случае, прямо допускаемом федеральным законодательством. Например,


ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», перечисляя виды особо охраняемых природных территорий, допускает, что субъекты Российской Федерации вправе создавать на своих территориях иные виды таких объектов охраны окружающей среды.

Часть 5 ст. 76 Конституции РФ устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации


не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения России и ее субъектов. В то же время необходимо учитывать, что отдельные группы общественных отношений не всегда своевременно находят правовую регламентацию на федеральном уровне либо же федеральные органы не считают необходимым принимать (издавать) правовые акты по вопросам, не имеющим актуальности в масштабах страны. В подобных случаях регионы ликвидируют правовой вакуум путем принятия собственных законов и подзаконных актов, которые имеют прямое действие до тех пор, пока на федеральном уровне не появится соответствующий правовой регулятор, по­иному излагающий содержание конкретного поведения участников экологических правоотношений.

В качестве примеров регионального нормотворчества в экологической сфере можно назвать Закон Забайкальского края от 29.12.2008 № 115­ЗЗК «О Красной книге Забайкальского края»20 и постановление Правительства Москвы от 10.02.2009 № 75­ПП «О повышении энергетической и экологической эффективности отдельных отраслей городского хозяйства»21.




§ 4.7. Правовые акты органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления наделены в соответствии со ст. 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [58] достаточно широкими правомочиями22 в экологической сфере, которые они реализуют в том числе посредством издания (принятия) правовых актов, регламентирующих соответствующие общественные отношения. В отдельных случаях федеральным
и региональным законодательством допускается передача муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий в рассматриваемой сфере.

Прежде всего в качестве главных источников следует назвать уставы муниципальных образований, являющиеся основой для местного нормотворчества. В уставах закрепляется:

правовой статус муниципального образования, в том числе как собственника тех или иных природных ресурсов или объектов,
в силу федерального законодательства не относящихся к иным видам собственности;

компетенция и полномочия представительных и исполнительных органов, в том числе и в рассматриваемой сфере. Например, в ст. 7 Устава муниципального образования город­курорт Гелен­


джик, принятого решением городской Думы от 12.12.2007 № 42623, среди вопросов местного значения называются организация:
а) мероприятий по охране окружающей среды в границах города;
б) сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; в) использования, охраны, защиты и воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города.

В то же время издание органами местного самоуправления отдельных конкретных правовых актов может быть предусмотрено непосредственно федеральным либо региональным законодательством. В частности, ст. 27 Водного кодекса РФ относит к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях таких муниципальных образований, для личных и бытовых нужд.


Во исполнение этой нормы, например, издано постановление Мэра г. Череповца от 02.12.2008 № 4225 «Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования «Город Череповец», для личных и бытовых нужд»24.

§ 4.8. Акты международного права
В настоящее время Российская Федерация является активным участником в решении мировым сообществом актуальных проблем экологического характера. Это участие проявляется в том числе в подписании и ратификации разного рода многосторонних и двухсторонних конвенций, соглашений и иных актов международного права. Как было отмечено выше, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ такие документы являются составной частью национальной правовой системы и даже имеют приоритет над федеральными законами в случае расхождения в регулировании схожих вопросов.

Согласно ст. 82 Федерального закона «Об охране окружающей среды» международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды, не требующие для применения издания внутригосударственных актов, применяются к отношениям, возникшим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду


с международным договором
Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации. В качестве примера можно назвать постановление Правительства РФ от 18.12.1997 № 1580 «Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике»25.

Более подробную информацию об актах международного права см. в Приложении II учебного комплекса.



§ 4.9. Понятие экологизации законодательства
В последние годы с учетом крайне сложной экологической обстановки в стране к хозяйственной и иной деятельности в разных отраслях предъявляются повышенные требования в части охраны окружающей среды. Это обусловливает необходимость включения в нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения в подобного рода сферах, природоохранных норм, регламентирующих экологически безопасное либо приносящее как можно меньший вред объектам окружающей среды хозяйствование.

Например, в ст. 9 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» [56] закреплено, что земли железнодорожного транспорта используются в соответствии с земельным, экологическим и санитарным законодательством Российской Федерации. Согласно ст. 134 Федерального закона


«О несостоятельности (банкротстве)»26, в случае если прекращение деятельности организации должника или ее структурных подразделений может повлечь за собой технологические и (или) экологические катастрофы либо гибель людей, расходы на поведение мероприятий по недопущению возникновения указанных последствий погашаются вне очереди.

§ 4.10. Иные источники экологического права
К иным источникам экологического права относятся:

договоры о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Их подписание основывается на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ и допускается, в частности, ст. 8 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно­оздоровительных местностях и курортах» [25], ст. 4 Федерального закона «Об охране озера Байкал» [46] и нормами ряда других федеральных законов. Примером такого рода договоров может служить Соглашение между Правительством РФ и Администрацией Нижегородской области от 08.06.1996 № 3


«О разграничении компетенции в сфере владения, пользования
и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды»27. К этой же группе источников можно отнести допускаемые п. 2 ст. 9 Федерального закона «Об охране окружающей среды» соглашения между федеральными органами исполнительной власти
и органами исполнительной власти субъектов Российской Федера­
ции о передаче осуществления части полномочий в сфере отноше­
ний, связанных с охраной окружающей среды
;

принятые на референдуме решения, которые согласно п. 1 ст. 73


Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» являются обязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. При этом референдум может проводиться на федеральном уровне, уровне субъекта Российской Федерации и местном уровне. Статья 12 названного законодательного акта не запрещает проведение референдума, в том числе и по экологическим вопросам, за исключением вопросов о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

обычаи. Согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» [48] правовое регулирование на таких территориях может осуществляться обычаями малочисленных народов, если такие обычаи не противоречат законодательству Российской Федерации и ее субъектов. При этом ст. 1 названого закона под обычаем понимает традиционно сложившиеся и широко применяемые коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни. Статья 23 Земельного кодекса РФ в качестве одного из оснований для установления публичного сервитута предусматривает необходимость осуществления сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям.



§ 4.11. Роль судебных актов
Несмотря на то что судебные акты не относятся к числу источников российского экологического права, не будет лишним кратко сказать об их роли в формировании практики правоприменения. Дело в том, что согласно ст. 58 Закона РСФСР
от 08.07.1981 № 976 «О судоустройстве в РСФСР»28 и ст. 13 Федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1­ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» [3] Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ вправе на основании рассмотрения и обобщения материалов практики применения законов и иных нормативных правовых актов давать судам соответствующей системы разъяснения
по вопросам судебной практики, которые являются для судов обязательными. То есть речь идет о соблюдении судами установок, содержащихся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ или Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, а отнюдь не
о применении аналогии по конкретному состоявшемуся делу. Тем более что необходимость принятия таких постановлений вызывается именно отсутствием единообразия в применении норм права.

Среди таких судебных актов можно назвать постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21.10.1993 № 22


«О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» [174] и постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 № 14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» [175].

Намного значимее выглядит роль решений Конституционного Суда РФ, который на основании Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» [2] вправе признавать не соответствующими Конституции РФ федеральные законы, нормативные акты Президента и Правительства РФ, договоры и отдельные их положения. При этом согласно ст. 87 названного закона решение Конституционного Суда РФ по конкретному делу служит основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов или договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте или договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными. То есть решения Конституционного Суда РФ по своей сути являются прецедентными, поскольку ставят вне закона все правовые акты и договоры, аналогичные тем, что признаны неконституционными. А это, в свою очередь, корректирует и нормотворческую деятельность, поскольку заставляет представительные и исполнительные органы государственной власти федерального и регионального уровней воздерживаться от принятия (издания) заведомо оспоримых правовых актов.

К настоящему времени предметом рассмотрения Конституци­
онного Суда РФ стали ряд законодательных актов регионального уровня, содержащих экологические нормы, а также статьи Лесного кодекса РФ, который согласно постановлению от 09.01.1998
№ 1­П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации»29 признан в полном объеме соответствующим Конституции РФ.

Вопросы для самоподготовки

1. Дайте характеристику источнику экологического права.

2. Из каких элементов складывается система экологического законодательства?

3. Охарактеризуйте Федеральный закон «Об охране окружающей среды».

4. Каково соотношение федеральных правовых актов и правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере экологии?

5. Что понимается под экологизацией законодательства?




Поделитесь с Вашими друзьями:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   27


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал