Юридический факультет



страница9/27
Дата02.05.2016
Размер6.48 Mb.
ТипУчебник
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   27
Глава 11

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ


§ 11.1. Понятие функции государственного
управления в сфере охраны окружающей среды
и природопользования и основные виды
таких функций

Одной из характерных черт стран с рыночной экономикой является минимизация вмешательства государства в различные общественные отношения с предоставлением гражданскому обществу возможности самостоятельно регулировать те или иные процессы на основе выработанных органами публичной власти правил, закрепленных в нормативных правовых актах. Вместе с тем для любого государства существует четко выраженный круг общественных отношений, в которых присутствие органов публичной власти обязательно, поскольку этим обеспечивается безопасность и устойчивость государства как такового, а также безопасность населения, его составляющего. К числу таких сфер относятся наряду с другими вопросы охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Осуществление управления в рассматриваемой области достигается путем определения и реализации необходимых для стабильного развития и совершенствования соответствующей группы общественных отношений функций, которые распределяются между создаваемыми для этого специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации, характеристика которым была дана в главе 10, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации и в определенных законодательством случаях муниципальными органами.

Из всего многообразия осуществляемых соответствующими ор­
ганами функций назовем лишь основные, к числу которых относятся:

• нормирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• лицензирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• стандартизация в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• сертификация в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• государственный учет в сфере охраны окружающей среды


и природопользования;

• отчетность в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

• мониторинг окружающей среды и природных объектов;

• обеспечение прав граждан на экологическую информацию;

• оценка воздействия на окружающую среду;

• государственная экологическая экспертиза;

• государственный экологический контроль.

Ниже будут кратко рассмотрены каждая из перечисленных функций, за исключением государственного экологического контроля, характеристика которому дается в главе 12.



§ 11.2. Нормирование в сфере охраны окружающей
среды и природопользования

Статья 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. При этом нормирование заключается в установлении разного рода нормативов.

Законом установлено, что разработка нормативов включает в себя: проведение научно­исследовательских работ по обоснованию нормативов; проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в установленном порядке; установление оснований разработки или пересмотра нормативов; осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов; формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов; оценку


и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов.

В соответствии со ст. 21 и 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды» все нормативы в рассматриваемой сфере делятся на:

нормативы качества окружающей среды, которые устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и иных организмов, и подразделяются на:

нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов
и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

иные нормативы качества окружающей среды;

нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, устанавливаемые в целях предотвращения воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которые делятся на:

нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

нормативы образования отходов производства и потребления;

нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые федеральным и региональным законодательством в целях охраны окружающей среды.

В других федеральных законах также содержатся нормы, имеющие отношение к экологическому нормированию. Например, ст. 12 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» определяет, что в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются:

• технические нормативы выбросов для стационарных источников отдельных видов, а также для транспортных и иных передвижных средств и установок всех видов;

• предельно допустимые выбросы для стационарных источников;

• временно согласованные выбросы.

Согласно ст. 17 Федерального закона «О животном мире» нормирование в области использования и охраны животного мира


и среды его обитания заключается в установлении:

• лимитов использования объектов животного мира;

• стандартов, нормативов и правил в рассматриваемой области.

Положения о нормировании содержатся в ст. 35 Водного кодекса РФ и ст. 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

Порядок осуществления нормирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды устанавливается Правительст­
вом РФ, которым, в частности, приняты постановления от 02.03.2000
№ 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на не­
го» [98] и от 30.12.2006 № 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты» [136].

Разрабатываемые и утверждаемые на уровне субъектов Рос­


сийской Федерации экологические нормативы не должны быть ниже установленных на федеральном уровне. Иначе говоря, они могут быть жестче, чем федеральные.

§ 11.3. Лицензирование в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Лицензирование представляет собой процедуру выдачи тому или иному субъекту разрешительного документа на право занятия определенной деятельностью, в котором отражаются сроки и условия осуществления такой деятельности.

Статья 30 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды, перечень которых устанавливается федеральным законом, подлежат лицензированию. В настоящее время ключевым законодательным актом в сфере лицензирования является Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» [51], в ст. 1 которого оговаривается, что действие его не распространяется на деятельность по использованию природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира. В то же время Закон не отрицает распространения своего действия на деятельность в сфере охраны окружающей среды.

Исходя из приведенной в главе 10 системы органов государственного управления в сфере охраны окружающей среды, можно назвать перечисленные в ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» следующие лицензируемые виды деятельности:

• деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

• выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;

• выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления;

• геодезическая деятельность;

• деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;

• заготовка, переработка и реализация лома цветных металлов.

В свою очередь, положения о лицензировании деятельности, связанной с использованием природных ресурсов, содержатся


в соответствующих федеральных законодательных актах. Так,
ст. 11–16 Закона РФ «О недрах» регламентируют вопросы предоставления лицензии на пользование недрами, ст. 1 Федерального закона «О животном мире» оперирует понятиями долгосрочная лицензия, именная разовая лицензия и распорядительная лицензия.

Порядок осуществления лицензирования конкретной деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды утверждается Правительством РФ, за исключением вопросов лицен­


зирования недр, регламентация которого должна осуществляться на уровне федерального закона. В качестве примера можно назвать постановления Правительства РФ от 13.08.2006 № 497 «О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и смежных
с ней областях, а также выполнения работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явле­
ния» [131] и от 26.08.2006 № 524 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов» [132].

Большинство лицензий на осуществление деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды выдается соответствующими специально уполномоченными государственными органами и их территориальными подразделениями. Однако в ряде случаев (деятельность по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов, а также по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов) лицензирование возложено на исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, но в порядке, установленном Правительством РФ.

Следует отметить, что для детальной регламентации процедуры лицензирования соответствующими федеральными органами исполнительной власти издаются ведомственные нормативные правовые акты, к числу которых можно отнести приказ Росгидромета от 12.03.2008 № 94 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности в области гидрометеорологии
и смежных с ней областях».

§ 11.4. Стандартизация в сфере охраны окружающей среды и природопользования
Согласно ст. 2 Федерального закона «О техническом регулировании» [55] под стандартизацией понимается деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышения конкурентоспособности продукции, работ или услуг. При этом в качестве целей стандартизации ст. 11 названного закона определяет:

• повышение уровня безопасности жизни или здоровья граждан, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений;

• повышение уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона «Об охране окружающей среды» государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды устанавливаются:

требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды к продукции, работам, услугам и соответствующим методам контроля;

ограничения хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения ее негативного воздействия на окружающую среду;

порядок организации деятельности в области охраны окружающей среды и управления такой деятельностью.

Здесь же закрепляется, что в государственных стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества и иную продукцию, технологические процессы, хранение, транспортировку, использование такой продукции, в том числе после перехода ее в категорию отходов производства и потребления, должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды.

В настоящее время в связи с вступлением в силу Федерального закона «О техническом регулировании» система стандартизации претерпевает реформирование, заключающееся в формировании таких документов, как технические регламенты. В экологической сфере действуют Специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утвержденный постановлением Правительства РФ от 12.10.2005 № 609 [129].

Однако продолжают существовать основанные на ранее действовавшем законодательстве такие документы, как государственные и отраслевые стандарты. К первой группе можно отнести утвержденные постановлениями Госстандарта России от 11.09.2000 № 218­ст ГОСТ Р 17.0.0.06­2000 «Охрана природы. Экологичес­


кий паспорт природопользователя. Основные положения. Типо­
вые формы»49 и от 24.10.2002 № 389­ст ГОСТ Р 22.1.11.­2002 «Бе­
зопасность в чрезвычайных ситуациях. Мониторинг состояния водоподпорных гидротехнических сооружений (плотин) и прогнозирование возможных последствий гидродинамических аварий
на них. Общие требования»50.

Из числа отраслевых стандартов можно назвать утвержденные приказом Рослесхоза (ныне МПР России) от 22.09.1999 № 186 ОСТ 56­109­99 «Работы геодезические. Таксация и лесоустройство. Лесохозяйственное производство. Нормы точности. Методы выполнения измерений» и указанием МПС России от 05.03.1997 № С­261у ОСТ 32.66­96 «Охрана природы. Флора. Защита лесных насаждений железных дорог. Общие требования».



§ 11.5. Сертификация в сфере охраны
окружающей среды и природопользования

В ст. 31 Федерального закона «Об охране окружающей среды»
говорится, что экологическая сертификация проводится в целях обеспечения экологически безопасного осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. При этом допускается, что экологическая сертификация может быть добровольной и обязательной.

Правовой основой для проведения сертификации является Федеральный закон «О техническом регулировании», в котором под сертификацией понимается форма осуществления органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.

В настоящее время обязательная сертификация в сфере охраны окружающей среды и природопользования предусмотрена нормами ряда федеральных законов.

Так, ст. 15 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» устанавливает, что производство и использование топлива на территории Российской Федерации допускаются только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха. В этой же статье закреплено, что производство и использование на территории Российской Федерации технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускаются только при наличии сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим требованиям. Такие сертификаты должны выдаваться в порядке, определяемом Правительством РФ51.

Статья 15 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» устанавливает, что лица, которые допускаются к обращению с опасными отходами, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтверждаемую свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами. В ст. 14 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» [36]
указывается, что пестициды и агрохимикаты подлежат сертификации на соответствие требованиям к безопасному обращению
с пестицидами и агрохимикатами в порядке, установленном специально уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим организацию регистрационных испытаний и государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов. В развитие данной нормы Минсельхозом России издан приказ от 22.04.2002
№ 421 «Об утверждении Порядка государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов»52.

Постановлением Госстандарта России от 01.10.1996 № 66­А была зарегистрирована в Государственном реестре Система обязательной сертификации по экологическим требованиям, призванная обеспечить:

• реализацию обязательных экологических требований природоохранного законодательства при ведении хозяйственной деятельности;

• внедрение экологически безопасных производств, технологических процессов и оборудования;

• соблюдение требований экологической безопасности и предотвращение загрязнения окружающей среды при размещении, переработке, транспортировке, ликвидации и захоронении отходов производства и потребления, а также при производстве, эксплуатации и ликвидации различных видов продукции;

• предотвращение ввоза в страну экологически опасной продукции, отходов, технологий и услуг.

Что касается добровольной сертификации в рассматриваемой сфере, то в качестве примера можно привести постановления Гос­
стандарта России от 25.12.2000 № 88 «О регистрации Системы добровольной сертификации объектов ресурсопользования в Россий­
ской Федерации» [162] и от 22.05.2001 № 42 «О регистрации Систе­
мы добровольной лесохозяйственной сертификации и знака ее соответствия» [163].

§ 11.6. Государственный учет в сфере охраны
окружающей среды и природопользования

Государственный учет в сфере охраны окружающей среды
и природопользования осуществляется непрерывно в целях обладания достоверной информацией о состоянии природных ресурсов, качестве окружающей среды, характере деятельности природопользователей в рассматриваемой сфере. Такая информация имеет значение и с экологической точки зрения, и с точки зрения экономики, поскольку Российская Федерации обладает солидными запасами полезных ископаемых и пресной воды, большими площадями лесов, а значит, разумное их использование при соответствующем уровне охраны должно существенно пополнять доходную часть бюджетов различных уровней.

Природоохранным законодательством предусматривается учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Так, ст. 69 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливает, что в целях государственного регулирования природоохранной деятельности, а также текущего и перспективного планирования мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду осуществляется государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Согласно ст. 21 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и источники вредных физических воздействий на атмосферный воздух, а также количество и состав выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, виды и размеры вредных физических воздействий на него подлежат государственному учету.

В целях систематизации получаемой в ходе осуществления государственного учета информации о количественном и качественном состоянии природных объектов, об источниках негативного воздействия на окружающую среду специально уполномоченными государственными органами ведутся кадастры и реестры, указания на которые имеются в федеральных законах.

Так, ст. 20 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» устанавливает обязательность ведения государственного кадастра отходов, который включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, а также банк данных об отходах


и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Среди природоресурсной группы законов следует выделить ст. 70 Земельного кодекса РФ, предусматривающую ведение


государственного кадастра недвижимости, ст. 30 Закона РФ «О нед­
рах», упоминающую о государственном кадастре месторождений
и проявлений полезных ископаемых
, ст. 31 Водного кодекса РФ, имеющую ссылку на государственный водный реестр, ст. 91 Лесного кодекса РФ, оперирующую понятием государственный лесной реестр, ст. 4 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», устанавливающую обязательность ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, и ст. 14 Федерального закона «О животном мире», оговаривающую необходимость ведения государственного кадастра объектов животного мира.

Порядок ведения перечисленных государственных кадастров и реестров определяется постановлениями Правительства РФ, за исключением государственного кадастра недвижимости, который ведется в порядке, установленном Федеральным законом «О государственном кадастре недвижимости» [63].

В качестве самостоятельных специальных кадастров можно рассматривать Красную книгу Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации, которые ведутся в целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, а также впервые введенные ст. 62 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в практику в качестве учетных документов Красную книгу почв Российской Федерации и красные книги почв субъектов Российской Федерации. Ведение региональных красных книг отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации.

§ 11.7. Отчетность в сфере охраны окружающей среды
и природопользования

Статистическая отчетность ведется для последующего анализа динамики тех или иных процессов при сопоставлении двух и более равновременных периодов. Потребность в ведении статистического наблюдения имеется как в сфере природопользования, так
и в области охраны окружающей среды. Для удобства пользования разрабатываются формализованные бланки статистического наблюдения, определяются субъекты, в обязанность которым вменяется заполнение таких бланков, а также устанавливается периодичность и порядок предоставления соответствующих сведений
в специально уполномоченный государственный орган.

По своему характеру и целям формы статистического наблюдения можно разделить на федеральные государственные и ведомственные.

Формы федерального государственного статистического наблюдения утверждаются и вводятся в действие постановлениями Федеральной службы государственной статистики (Росстата, ранее — Госкомстата России). В качестве примера можно привести формы № 4­ОС «Сведения о текущих затратах на охрану окружающей среды и экологических платежах» и № 1­П (рыба) «Сведения об улове рыбы, добыче других водных биоресурсов и производстве рыбной продукции», утвержденные соответственно постановлением Госкомстата России от 01.09.2003 № 80 и постановлением Росстата от 30.12.2004 № 159.

В то же время в целях получения достоверных сведений о работе нижестоящих подразделений специально уполномоченные государственные органы в сфере природопользования и охраны окружающей среды вводят собственные ведомственные формы статистического наблюдения. В качестве примера можно назвать утвержденные приказом МПР России от 12.03.2002 № 116 формы №1­АР «Отчет о предоставлении участков лесного фонда в аренду» и № 17­АВИА­ЛХ «Сведения о выполнении мероприятий по противопожарной профилактике».



§ 11.8. Мониторинг окружающей среды
и природных объектов

Статья 63 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в целях наблюдения за состоянием окружающей среды,
в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения
и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Изданным в развитие указанной нормы постановлением Правительства РФ от 31.03.2003 № 177 утверждено Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) [112], согласно п. 1 которого экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Следует отметить, что во исполнение ст. 23 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», ст. 67 Земельного кодекса РФ, ст. 56 Лесного кодекса РФ, ст. 30 Водного кодекса РФ,
ст. 15 Федерального закона «О животном мире» и норм ряда других законодательных актов постановлениями Правительства РФ утверждены процедуры осуществления мониторинга отдельных природных ресурсов. Среди таких документов можно назвать постановления Правительства РФ от 10.04.2007 № 219 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов» [137] и от 24.12.2008 № 994 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных» [150].

Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется при:

• разработке прогнозов социально­экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и принятия соответствующих решений;

• разработке федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;

• осуществлении контроля в области охраны окружающей среды и проведении экологической экспертизы;

• прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;

• подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.

При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:

организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями, характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

• оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;

• информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния окружающей среды;

• формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;

• обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.

Осуществление государственного экологического мониторинга в рамках установленной компетенции возложено на:

• Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

• Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии;

• Федеральное агентство по рыболовству и другие федеральные органы исполнительной власти, специально уполномоченные в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Близким по своему назначению к государственному экологическому мониторингу является социально­гигиенический мониторинг, Положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 02.02.2006 № 6053. Задачами социально­гигие­


нического мониторинга являются:

• формирование федерального информационного фонда;

• выявление причинно­следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека на основе системного анализа и оценки риска для здоровья населения;

• обеспечение межведомственной координации деятельности по ведению мониторинга в целях обеспечения санитарно­эпидемиологического благополучия населения, выработки предложений для принятия решений федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Проведение социально­гигиенического мониторинга на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном уровне осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно­эпидемиологической службы Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

§ 11.9. Обеспечение права граждан на экологическую информацию
Закрепленному в ст. 11 и 12 Федерального закона «Об охране окружающей среды» праву граждан и общественных экологических объединений направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране корреспондирует обязанность соответствующих органов предоставлять такую информацию.

Правовые основы информационного обеспечения изложены


в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [62], в ч. 4 ст. 8 которого закреплено, что не может быть ограничен доступ к информации
о состоянии окружающей среды.

Органы государственной власти обязаны создавать доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также


в пределах своей компетенции осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод
и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Нарушение прав граждан на информационное обеспечение, в том числе путем отказа либо предоставления недостоверной информации, может быть обжаловано в суде.

Необходимая информация о состоянии окружающей среды формируется уполномоченными на то государственными органами как на основании организации собственного наблюдения, так и в результате получения ее от природопользователей.

Как уже отмечалось выше, одной из целей проведения государственного мониторинга окружающей среды является обеспечение потребностей населения в достоверной информации. Статья 23
Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» среди целей проведения государственного мониторинга атмосферного воздуха называет в том числе обеспечение населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха.

Для надлежащей реализации этой функции создана система органов государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды, в которую входят:

• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ее территориальные органы;

• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и подчиненные ей территориальные органы;

• Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и подведомственные ей учреждения государственной санитарно­эпидемиологической службы.

Названные органы строят свою деятельность на основании Положения о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды, утвержденного постановлением Правительства РФ от 23.08.2000 № 622 [103].

В свою очередь, ст. 30 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» вменяет в обязанность граждан и юридических лиц, имеющих стационарные и передвижные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, немедленно передавать информацию об аварийных выбросах, вызвавших загрязнение атмосферного воздуха, которое может угрожать или угрожает жизни и здоровью людей либо нанесло вред здоровью людей и (или) окружающей природной среде, в государственные органы надзора и контроля.

На основании получаемой двумя названными путями информации пополняется Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, который представляет собой собранные в установленном порядке документы, отражающие информацию общего назначения и специализированную информацию. Эта сфера регламентируется Положением о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21.12.1999


№ 1410 [95].

Непосредственно деятельность уполномоченных государственных органов по обеспечению прав граждан на информацию о состоянии окружающей среды осуществляется согласно Положению о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, утвержденному постановлением Правительства РФ от 14.02.2000 № 128 [96].

Специально уполномоченными государственными органами
в рамках своей компетенции более предметно регламентируется деятельность по предоставлению информации населению. Так, приказом Минздрава России от 02.12.1999 № 429 утвержден Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно­эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно­технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг [158].

Проявляя повышенное внимание к вопросам надлежащего информирования населения, в том числе и в экологической сфере, законодатель установил уголовную ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией (ст. 237 Уголовного кодекса РФ). В свою очередь, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает в ст. 8.5 ответственность в виде наложения штрафа за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду


и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию
.

§ 11.10. Оценка воздействия на окружающую среду

Согласно ст. 32 Федерального закона «Об охране окружающей среды» оценка воздействия на окружающую среду проводится


в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно­правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Такая оценка должна проводиться при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

Детальная регламентация названной функции излагается в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372 [159]. Под оценкой воздействия на окружающую среду в данном документе понимается процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

В основу проведения оценки воздействия на окружающую среду ложится принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности.

Оценка воздействия на окружающую среду производится физическими или юридическими лицами — заказчиками экологической экспертизы (о ней речь пойдет в следующем параграфе) либо иными лицами, которым заказчик предоставил право на проведение работ по оценке воздействия на окружающую среду.

Неотъемлемым условием проведения рассматриваемой процедуры является привлечение общественности в рамках осуществлении функции общественного экологического контроля. Такое участие должно обеспечиваться заказчиком путем информирования общественности, в том числе с помощью средств массовой информации, и организовываться органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика.

Результатами проведенной оценки воздействия на окружающую среду являются:

• информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально­экономических и иных последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;

• выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;

• решение заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказ
от нее с учетом результатов проведенной оценки воздействия на окружающую среду.

Исходя из специфики той или иной хозяйственной сферы могут разрабатываться документы, конкретизирующие особенности проведения оценки воздействия на окружающую среду. Напри­


мер, распоряжением Министерства транспорта РФ от 22.11.2001
№ ОС­482­р утверждена Отраслевая дорожная методика «Руко­
водство по оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС) при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов дорожного хозяйства» [165].

§ 11.11. Государственная экологическая экспертиза
Целью проведения государственной экологической экспертизы согласно ст. 33 Федерального закона «Об охране окружающей среды» является установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям в области охраны окружающей среды. В науке и на практике государственную экологическую экспертизу характеризуют как предупредительную форму государственного экологического контроля. Данный подход
к рассматриваемой функции более чем оправдан, поскольку добросовестное и непредвзятое осуществление в строгом соответствии с требованиями законодательства названой процедуры на всех ее стадиях позволяет предвидеть будущие негативные последствия
и своевременно, не дожидаясь их наступления, принять меры по безоговорочному запрету экологически вредной деятельности либо минимизации неблагоприятных для окружающей среды и здоровья населения ситуаций. Здесь как раз уместна параллель с известным изречением о том, что болезнь легче предотвратить, чем лечить.

Правовые основы проведения экологической экспертизы заложены в Федеральном законе «Об экологической экспертизе», согласно ст. 1 которого экологическая экспертиза заключается в установлении соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определении допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза базируется на принципах, среди которых следует назвать:

презумпцию потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

независимость экспертов экологической экспертизы при осу­


ществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения.

В настоящее время роль специально уполномоченных государственных органов в области организации и проведения государственной экологической экспертизы возложена на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, которые реализуют свои полномочия в соответствии с положением о ней и в рамках установленной компетенции54.

Ростехнадзор организуют проведение государственной экологической экспертизы как непосредственно, так и через свои территориальные органы в субъектах Российской Федерации. Вместе с тем ст. 6 Федерального закона «Об экологической экспертизе допускает передачу субъектам Российской Федерации полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, что осуществляется на основании соглашений, подписываемых соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Объекты государственной экологической экспертизы делят­
ся на две группы — федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, перечни которых закреплены в ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». К ним относятся проекты нормативных правовых актов и иных документов и материалов, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.

Таким образом, если намечаемый объект подпадает под перечень, изложенный в упомянутых статьях закона, заказчик (инвестор, застройщик, орган власти, принимающий соответствующий правовой акт, и т. п.) обязан обратиться в органы Ростехнадзора или в специально уполномоченные органы соответствующего субъекта Российской Федерации с пакетом документов, требования к которым изложены в Федеральном законе «Об экологической экспертизе».

Помимо названного специального законодательного акта рядом федеральных законов конкретизируются объекты проведения государственной экологической экспертизы применительно к специфике регулируемой ими сферы общественных отношений. Так, ст. 27 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне» [44] устанавливает, что все виды хозяйственной и иной деятельности в исключительной экономической зоне независимо от их сметной стоимости подлежат государственной экологической экспертизе. Согласно ст. 5 Федерального закона «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» [50] внешнеторговые сделки с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов заключаются специально уполномоченной Правительством РФ организацией только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. В свою очередь, ст. 13 Земельного кодекса РФ установлено, что оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится в том числе с учетом экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза проводится специально создаваемой комиссией, как правило, состоящей из независимых (не работающих в органах Ростехнадзора или региональных органах) экспертов, являющихся специалистами


в конкретной сфере (почвоведение, недропользование, фаунистика и т. д.). Результатом работы комиссии является подготовка совместного заключения, основанного на индивидуальных заключениях каждого из членов экспертной комиссии, которое может быть положительным, то есть дающим возможность реализации представленного на экспертизу проекта, либо отрицательным, которое может, с одной стороны, предусматривать полный запрет реализации представленного проекта ввиду его очевидной негативности для окружающей среды, с другой — допускать последующее представление материалов на повторную государственную экологическую экспертизу при соблюдении заказчиком высказанных в первом заключении замечаний. Заключение вступает в силу после утверждения его приказом руководителя соответствующего специально уполномоченного органа. Здесь важное значение имеет установление в приказе обоснованных спецификой конкретного объекта сроков действия положительного заключения экспертизы, поскольку без установления таких сроков, а такое случается на практике, заключение является юридически ничтожным, не порождающим последствий. Утрачивает свою юридическую силу положительное заключение и в случае истечения срока его действия, когда объект еще не реализован.

Детализация процедурных вопросов проведения государственной экологической экспертизы нашла свое отражение в Положе­


нии о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденном постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 № 698 [81], и Административном регламенте по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации
и проведению государственной экологической экспертизы, утвержденном приказом Минприроды России от 30.10.2008 № 283 [172].

Следует различать государственную экологическую экспертизу и другие виды государственных экспертиз, проводимых специально уполномоченными органами и носящих схожий характер. Например, ст. 4 и 29 Закона РФ «О недрах» оперируют такими понятиями, как государственная экспертиза информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойствах недр, определяющих их ценность или опасность, и государственная экспертиза запасов полезных ископаемых. Статья 11 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений» [38] предусматривает проведение государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических объектов. В ст. 10 Федерального закона «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» говорится об экспертизе результатов испытаний пестицидов и агрохимикатов.

В качестве альтернативной формы экологической экспертизы глава IV Федерального закона «Об экологической экспертизе» предусматривает общественную экологическую экспертизу, которая организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых
в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном федеральным законодательством.

Общественная экологическая экспертиза не может проводиться после государственной экологической экспертизы того же объекта. Заключение ее приобретает юридическую силу и становится обязательным для соблюдения его условий после утверждения приказом руководителя соответствующего специально уполномоченного органа.



Вопросы для самоподготовки

1. Что Вы понимаете под функцией государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды?

2. Какие функции государственного управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды Вам известны?

3. Что Вы знаете о мониторинге окружающей среды?

4. Чем отличается общественная экологическая экспертиза от государственной экологической экспертизы?



Поделитесь с Вашими друзьями:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   27


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал