Законодательства об охране животного мира Сборник материалов круглого стола



страница1/8
Дата23.04.2016
Размер2.07 Mb.
ТипЗакон
  1   2   3   4   5   6   7   8
ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

при поддержке АНО «Центр «Амурский тигр»


Проблемы исполнения

законодательства об охране животного мира
Сборник материалов

круглого стола


(10 апреля 2015 г., г. Москва)

Москва 2015


УДК 349.6

ББК 67.407.04

П78





Под общей редакцией Н.В. Субановой, заместителя директора Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктора юридических наук.





Редакционная коллегия:

Н.А. Игонина, заведующая отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук;

Д.Г. Добрецов, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук;

М.М. Какителашвили, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.





Рецензенты:

А.Ю. Винокуров, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

А.П. Горелик, заведующий кафедрой Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук,
доцент.

П78


Проблемы исполнения законодательства об охране животного мира: сб. материалов круглого стола (10 апреля 2015 г., г. Москва) / под общ. ред. Н.В. Субановой; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2015. – 132 с.



В сборник включены доклады и выступления участников круглого стола «Проблемы исполнения законодательства об охране животного мира», состоявшегося в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 10 апреля 2015 г., а также статьи научных и практических работников по рассматриваемым проблемам и рекомендации, выработанные по результатам работы круглого стола.

Для прокурорских работников, сотрудников Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, особо охраняемых природных территорий, научных и педагогических работников, аспирантов, соискателей, студентов юридических вузов.




УДК 349.6

ББК 67.407.04


© Генеральная прокуратура

Российской Федерации, 2015

© Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, 2015



Введение
В условиях современного глобального мира, стремительного техногенного развития общества, к сожалению, усиливается негативное воздействие человека на живую природу, результаты которого ярко проявляются:

в изменении климата. Так, за последние 100 лет средняя температура воздуха Арктики повысились почти вдвое по сравнению со средним темпом ее повышения на планете; за последние 30 лет сезонная минимальная площадь морских льдов в Арктике снижалась на 45 000 км в год;

в стремительно сокращающейся площади лесов, угрозе исчезновения с лица земли целых популяций животных.

В связи с этим сохранение многообразия видов животных в естественной среде их обитания, а также целостности биологических сообществ признается на национальном и международном уровнях центральной задачей в области охраны и использования животного и растительного мира1, приоритетной задачей в международной системе охраны окружающей среды и генетических ресурсов Земли.

К результатам негативного воздействия на живую природу вследствие хозяйственной (коммерческой) и иной деятельности в России можно отнести: факты массовой гибели птиц на линиях электропередачи, активное вторжение человека в среду обитания амурского тигра, дальневосточного леопарда, белых медведей (на острове Врангеля), охота на которых в России полностью запрещена с 1956 г. (в таких странах, как США, Канада и Гренландия, охота на них лишь ограничена). Беспокоит нас и судьба сайгака – одного из самых древних сохранившихся представителей мамонтовой фауны, численность популяции которого с каждым годом продолжает снижаться и в настоящее время составляет около 5 тыс. особей.

Эти, а также многие другие факты указывают на необходимость не только пристального внимания, но и активного участия в процессах сохранения биоразнообразия, в частности животного мира в России со стороны государства и общества.

В НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации с 2014 г. впервые было организовано проведение научного исследования по вопросам анализа состояния законности и прокурорского надзора в сфере охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, а затем и охраны животного мира в целом в связи с обращением Председателя Наблюдательного совета АНО «Центр «Амурский тигр» К.А. Чуйченко

С учетом актуальности вопросов сохранения биоразнообразия, в частности животного мира, в ходе научного исследования основной акцент был сделан на изучении правонарушаемости в сфере охраны животного мира, анализе и оценке работы органов государственного управления, органов контроля, органов прокуратуры, правоохранительных органов по предупреждению, выявлению, пресечению правонарушений и преступлений, выявлению пробелов и проблем правоприменения и законодательства в целях совершенствования системы государственного управления охраны животных, адекватного и своевременного реагирования на нарушения и преступления и привлечения виновных в истреблении животных, незаконном их содержании и незаконной охоте на них к установленной законодательством ответственности.

Уже имеются определенные результаты этой работы, а именно: в НИИ Академии в октябре 2014 г. подготовлен информационно-аналитический обзор «Состояние законности в сфере охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных», обозначивший первоначальный круг проблем осуществления прокурорского надзора, контроля, законодательного регулирования данной сферы отношений.

К июню 2015 г. должно быть сформировано, а в последующем и опубликовано пособие «Прокурорский надзор за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира, охоте и сохранении охотничьих ресурсов», к сентябрю 2015 г. планируется подготовить научный доклад по данной проблематике, а по результатам настоящего круглого стола, организованного при содействии АНО «Центр» «Амурский тигр», выпустить сборник материалов.

Необходимо обозначить отдельные предварительные результаты научного исследования:

Первый результат исследования – обозначены угрозы животному миру.

В процессе исследования были определены реальные и действительные угрозы животному миру, к которым причислены, во-первых, все угрозы биологическому разнообразию, обозначенные в пятом национальном докладе «Сохранение биоразнообразия в Российской Федерации», подготовленном Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2014 г. В их числе: разрушение местообитаний животных и растений; химическое загрязнение окружающей среды; фрагментация ландшафтов и «островизация» природных экосистем; трансформация традиционного агроландшафта; угроза трансформации аборигенного биоразнообразия за счет инвазий чужеродных видов; угрозы биоразнообразию, связанные с высоким уровнем браконьерства и переэксплуатацией биологических ресурсов; угрозы лесному биоразнообразию в связи с лесными пожарами и другими антропогенными воздействиями, повреждениями вредными организмами и болезнями леса; чрезмерное развитие коммерческой рекреации; недостатки системы государственного управления.

Во-вторых, на основе анализа материалов прокурорских проверок в качестве отдельных видов угроз животному миру мы также определили: несовершенство законодательного регулирования вопросов охраны животного мира; правонарушения, преступления в сфере охраны животного мира (в том числе браконьерство).

Проблемные вопросы законодательного регулирования сферы охраны животного мира, а также правонарушения, причины и условия их совершения в данной сфере, вскрываемые в рамках прокурорского надзора, государственного контроля, будут являться предметом обсуждения участниками круглого стола.

Обзорно остановлюсь на типичных нарушениях законодательства об особо охраняемых природных территориях и объектах (далее – ООПТ).

Исходя из специфики ООПТ, уникальная система которых создала в Российской Федерации основу сохранения ключевых местообитаний редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, они будут являться ключевыми участниками отношений по охране объектов животного мира, которые выполняют комплекс задач по охране природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия, в том числе контроля в области охраны и использования таких территорий, а также проведения научных исследований в сфере охраны природы. Именно поэтому данные организации являются ключевыми объектами прокурорского надзора за исполнением законов об использовании и охране животного мира.

Традиционные ООПТ – это государственные природные заповедники, являющиеся специфичной, исключительно российской (советской) формой ООПТ, которой нет аналогов в мире. Лишь в России заповедник – не только ООПТ, но и научное учреждение. Именно поэтому мы пригласили сюда ученых – представителей ООПТ: директора Дальневосточного морского биосферного природного заповедника ДВО РАН С.М. Долганова и директора Уссурийского государственного природного заповедника им. В.Л. Комарова ДВО РАН А.К. Котляра, которые как никто другой знакомы с проблемами таких организаций по охране защиты животных и заинтересованы в их разрешении.

Поскольку в ООПТ входят все компоненты окружающей природной среды: лес, вода, почвы, наземные и водные виды животных (биоресурсы), то и нарушения режима ООПТ связаны с нарушениями лесного, водного, земельного законодательства, законодательства об охране и использовании животного мира (в том числе водных биоресурсов), о недрах и др.

В связи с этим следует выделить такие типичные нарушения законодательства об ООПТ и на вверенных им территориях, как:

нарушения лесного законодательства, связанные с незаконной рубкой, лесными пожарами, захламлением и загрязнением лесов различными видами отходов, незаконным переводом лесных земель в нелесные и незаконными застройками в ООПТ;

нарушения водного законодательства, связанные со сбросом неочищенных сточных вод в поверхностные водные объекты, захватом водных объектов и их водоохранных зон и прибрежных полос под строительство, хранением в водоохранных зонах ядохимикатов и органических удобрений и других, соответственно, затрагивающих территорию ООПТ;

нарушения законодательства об охране животного и растительного мира, связанные с незаконной охотой, отловом «краснокнижных» видов животных, сбором «краснокнижных» видов растений, нарушением среды их обитания.

Проверки, проводимые Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокурорами на местах, свидетельствуют, что государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования ООПТ осуществляются не на должном уровне. Так, в регионах по-прежнему принимаются незаконные правовые акты; в некоторых заповедниках инспекторский контроль не отвечает предъявляемым требованиям; оформление и учет документов, отражающих функционирование ООПТ, производятся с отступлением от требований ведомственных инструкций; нарушения природоохранного законодательства выявляются несвоевременно; материалы проверок, содержащие признаки преступлений, в правоохранительные органы не передаются. В ряде национальных парков с нарушением установленного законом порядка ведется хозяйственная деятельность, выявляются многочисленные факты захвата земель и незаконной порубки деревьев.

Причин совершения таких нарушений множество, начиная от наличия коррупционной составляющей в деятельности представителей органов управления и контроля в указанной сфере, несовершенства законодательного регулирования отношений охраны ООПТ, нехватки финансирования их деятельности и заканчивая проблемами, связанными с реализацией мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в данной сфере, о которых мы также подробно поговорим на круглом столе.



Второй результат научного исследования – выделение приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира.

Вторым результатом научного исследования, проводимого в НИИ Академии, является выделение приоритетных направлений прокурорского надзора за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира.

В процессе исследования к приоритетным направлениям прокурорского надзора за исполнением законов об охране и использовании объектов животного мира были отнесены следующие:

прокурорский надзор за исполнением законов, регулирующих полномочия органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления в области охраны и использования животного мира, в том числе по управлению в этой области, порядка их передачи и реализации;

прокурорский надзор за исполнением законов при пользовании животным миром (охоте, рыболовстве, добыче объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим и водным биологическим ресурсам, использовании полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира и других, указанных в ст. 34 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»);

прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении экономического регулирования охраны и использовании объектов животного мира (при учете и экономической оценке объектов животного мира; установлении системы платежей за пользование животным миром; исполнении бюджетного законодательства при финансировании мероприятий по охране и воспроизводству объектов животного мира и другим направлениям экономического регулирования, установленными ст. 51 Федерального закона «О животном мире»);

прокурорский надзор за соблюдением прав на применение традиционных методов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, в том числе прав на приоритетное пользование животным миром коренными малочисленными народами и этническими общностями.

С учетом указанных приоритетных направлений, исходя из анализа правонарушений в области животного мира в целом, наибольшее количество нарушений прокурорами выявляется именно в сфере такого вида пользования животным миром, как охота. Поэтому к приоритетным направлениям прокурорского надзора за исполнением законов при пользовании животным миром можно отнести надзор за исполнением законов об охоте и сохранении охотничьих ресурсов.



Третий результат научного исследования – предварительная оценка надзорной деятельности прокуроров в сфере охраны и использования животного мира.

На основании изучения статистических показателей работы органов прокуратуры в данной сфере за последние 15 лет в процессе научного исследования установлено, что надзорные мероприятия в области охраны животных осуществляются в рамках надзора за исполнением законов в сфере экологии по остаточному принципу. Это означает, что ни прокурорский надзор, ни анализ состояния законности в сфере исполнения законодательства о животном мире на системной основе не осуществляются. Прокурорские проверки в указанной сфере зачастую носят поверхностный и эпизодический характер, организуются крайне редко. Количество выявляемых правонарушений и преступлений прокурорами в названной плоскости незначительно в общем числе правонарушений в иных отраслях экологии. Зачастую они носят смежный характер, т.е. их можно отнести к нарушениям в сфере охраны животных опосредованно, например нарушения законодательства о пожарной безопасности, земельного законодательства. С результатами данного анализа и выводами подробно ознакомит ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан НИИ Академии кандидат юридических наук Д.Г. Добрецов



Следующий предварительный вывод – это ненадлежащая работа органов государственного контроля и правоохранительных органов (в особенности органов следствия) в сфере охраны животных, низкий уровень межведомственного взаимодействия.

С учетом того, что научное исследование по затронутой проблематике продолжается, предлагается для обсуждения ряд проблем, требующих законодательного разрешения, совершенствования механизмов государственного контроля в сфере охраны животного мира, рычагов межведомственного взаимодействия и координации борьбы с преступлениями, посягающими на объекты животного мира.

К насущным проблемам в сфере охраны животного мира, требующим разрешения, в том числе на нашем научном собрании, необходимо отнести:

а) недостаточное бюджетное финансирование объектов охраны животного мира.

Так, размер субвенций, выделяемых из федерального бюджета на охрану объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, Хабаровскому краю составляет около 300 тыс. руб., Приморскому краю – около 250 тыс. руб., по остальным субъектам Российской Федерации значительно меньше. Так, Республике Саха (Якутия) на 2014 г. выделено 125 тыс. руб. На эти средства невозможно должным образом организовать охрану не только таких знаковых видов, как тигр и леопард, белый медведь и др., но и содержать хотя бы одного государственного инспектора.

Недостаточное финансирование в указанной сфере негативно сказывается также на осуществлении контроля за исполнением законодательства об охране животного мира на всех уровнях государственной власти и при реализации, как правило, любых мероприятий в исследуемой сфере отношений. В условиях дефицита финансовых средств государственным органам приходится пользоваться финансовой помощью, в том числе различных представительств международных общественных организаций, финансируемых из зарубежных источников.

Можно ли изменить ситуацию? И как это сделать? На наш взгляд, отказываться от грантов международных организаций вряд ли стоит. Вместе с тем вне всякого сомнения разрешать проблему с недофинансированием необходимо. Одна из форм такого решения – бюджетные программы, принимаемые и исполняемые на условиях софинансирования с представителями бизнеса, – так называемые программы государственно-частного партнерства, при которых ответственный бизнес должен получать и меры государственного поощрения (например, в виде льгот по уплате налогов и т.п.);

б) несовершенство Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Согласно ст. 19 данного Закона охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности производится лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и их общинами, а также лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования.

Охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности осуществляется свободно (без каких-либо разрешений) в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления.

Вместе с тем допустимость добычи охотничьих ресурсов в отсутствие разрешений на право их добычи не позволяет отличить такую продукцию охоты от незаконно добытой. Уполномоченные органы власти сталкиваются с трудностями при решении вопросов о принятии мер к пресечению фактов незаконной добычи охотничьих ресурсов представителями коренных малочисленных народов.

Кроме того, имеется необходимость дополнительного нормативного регулирования порядка выдачи разрешений на добычу охотничьих ресурсов в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.

Законодательством критерии отнесения граждан к коренным малочисленным народам, а равно к лицам, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования, не установлены. Указанное позволяет жителям районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей без какого-либо ограничения изымать объекты охотничьих ресурсов.

Эти, а также иные проблемные вопросы требуют обсуждения.


Н.А. Игонина,

заведующая отделом НИИ

Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации,

кандидат юридических наук
Раздел I. Проблемы правового регулирования

и правоприменения в сфере охраны животного мира

А.С. Вишневская,

заместитель Генерального директора

АНО «Центр «Амурский тигр»
Некоторые проблемы правоприменения в области охраны

редких видов животных и иных объектов животного мира

в среде их обитания
АНО «Центр «Амурский тигр» ставит одной из своих задач реализацию правового направления деятельности, представляющего собой теоретическую и прикладную работу, направленную на развитие научной деятельности в области права, включающую анализ действующего природоохранного законодательства, выявление проблем в практике правоприменения и пробелов правого регулирования, а также правовое просвещение населения.

Так, специалистами Центра были затронуты вопросы применения уголовной ответственности за незаконную добычу и оборот особо ценных диких животных.

Вступившая в силу с июля 2013 г. ст. 258¹ УК РФ (Незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации)1 нуждается в корректировке.

Состав преступления, предусмотренный ч. 1 ст. 258¹ УК РФ, предусматривает максимальное наказание до трех лет лишения свободы, что явно не соответствует общественной опасности действий, направленных на незаконную добычу или оборот особо ценных видов животных.

Характер и тяжесть уголовных наказаний, предусмотренных рассматриваемой статьей УК РФ, вызывают обоснованные возражения с позиции их сравнения с другими, как представляется, менее общественно опасными деяниями, предусмотренными УК РФ. Так, законодатель определил наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет за неправомерное завладение транспортным средством без цели хищения (ст. 166 УК РФ), кражу в рамках ч. 2 ст. 158 УК РФ и ряд других деяний, последствия от совершения которых являются вполне устранимыми для общества.

Вряд ли можно сравнивать общественную опасность, например, преднамеренного банкротства (ст. 196 УК РФ – до шести лет лишения свободы) и добычи особо ценных диких животных, способной повлечь их полное исчезновение, с максимальным наказанием три года лишения свободы.

Считаем, что невосполнимость потерь для мирового сообщества в результате совершения действий, предусмотренных ст. 258¹ УК РФ, должна повлечь и соответствующие уголовно-правовые последствия в виде более жесткой санкции с меньшим количеством альтернативных видов наказаний, большим числом дополнительных наказаний или их размеров, а также ужесточением основного наказания в виде лишения свободы.

Санкция ч. 1 ст. 258¹ УК РФ позволяет применить один из четырех видов наказаний: обязательные работы, исправительные работы, принудительные работы, лишение свободы.

Такая «вилка», с одной стороны, не позволяет эффективно применять уголовное наказание к лицам, совершившим преступления, предусмотренные указанной статьей УК РФ, с другой – предоставляет судьям чрезмерное широкое поле для усмотрения, что, в свою очередь, является потенциальным коррупциогенным фактором.

Так, в соответствии с приговором мирового судьи судебного участка № 9 Первомайского района г. Владивостока Приморского края от 18.08.2014 гражданин Российской Федерации был приговорен к 7 месяцам исправительных работ с удержанием 5% из заработка в доход государства за попытку сбыта шкуры дальневосточного леопарда. В данном случае речь идет о животном, которого, по оценкам специалистов, в живой природе осталось не более 50 особей, что указывает на высочайшую степень общественной опасности любых незаконных действий, связанных с их добычей и с последующей реализацией добытого.

Также специалистами Центра были разработаны предложения по внесению изменений в статью УК РФ в целях восполнения пробела правового регулирования отношений, связанных с привлечением к уголовной ответственности за преступление, предусмотренное п. «а» ч. 1 ст. 258 УК РФ (незаконная охота с причинением крупного ущерба). Уголовное законодательство не раскрывает содержание категории «крупный ущерб» для целей применения названной статьи УК РФ.

В соответствии с п. 9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» причиненный незаконной охотой ущерб относится к крупному не только исходя из количества и стоимости добытых, поврежденных и уничтоженных животных, но и с учетом иных обстоятельств содеянного, в частности экологической ценности, значимости для конкретного места обитания, численности популяции этих животных. Крупным является ущерб, причиненный, например, отстрелом лося, благородного оленя (марала, изюбря), овцебыка, бурого и белогрудого (гималайского) медведя.

Несмотря на это, на практике при производстве уголовных дел, связанных с незаконной охотой, имеет место буквальное трактование данного положения Пленума о том, что крупным ущербом является добыча названных видов охотничьих ресурсов, что, в свою очередь, не всегда позволяет применить уголовную ответственность за преступление, предусмотренное п. «а» ч. 1 ст. 258 УК РФ, в частности в отношении незаконной охоты на косулю, пятнистого оленя и других ценных видов охотничьих ресурсов.

Центр «Амурский тигр» преследует целью выявление подобных правовых проблем путем, в частности, объединения академического сообщества, а также решения данных проблем. Именно поэтому Центром проводится ряд природоохранных, научных, образовательных и просветительских мероприятий, в том числе проводимых в целях создания эффективной системы охраны объектов животного мира и среды их обитания.




  1   2   3   4   5   6   7   8


База данных защищена авторским правом ©ekollog.ru 2017
обратиться к администрации

войти | регистрация
    Главная страница


загрузить материал